第三，從1986年《義務教育法》頒布之後到2000年實現“基本普及”之前的15年間，總計有1.5億少年兒童完全沒有或沒有完全接受義務教育。這其中包括未入小學的近3300萬人、小學階段失學的3800萬人、小學畢業後未能升學的5000多萬人，以及初中階段失學的3100萬人。這一龐大人群的一部分顯然在以各種各樣的方式顯示著他們的存在：從國家今年公布的“8500萬青壯年文盲”，到各地以種種暴力手段威脅著社會的低文化層青少年犯罪。這些事實尤其需要教育行政官員們的深刻反思，同時也為教育改革提供了一麵耀眼刺目的鏡子。
在同城市的比較上，我國農村教育的另一個問題就突出地顯現出來。從北京市某所花費幾億元人民幣建設的小學，到貴州、甘肅乃至於距北京數十公裏內存在的“危險校舍”；從城市的“中產階級”或“白領”們每年要花費數千元去培養其子女的“綜合素質”，到農村那些尚未實現溫飽的家長們要為籌集數十元的學雜費而一籌莫展；從城裏重點小學或“實驗小學”的教師們到“新馬泰”去度假旅遊，到廣大農村裏的多數教師領不到他們每月的薪水……新世紀的天空下“農村中國”與“城市中國”的兩幅圖景，的確顯得“光怪陸離”，讓我們看到城市教育的虛假的繁榮和農村教育的真實的危機。
不過，僅憑直觀感受來評說城鄉教育差距，可能會被一些“權威人士”指斥為以偏概全。這裏提供兩個係列的重要數據，即城鄉各教育階段升學率的差距和城鄉中小學生人均教育經費的差距，以此來進行全麵的觀照。
就教育機會的差距而言，在小學階段，除了因高度殘疾而無法入學的極少數情況之外，幾乎所有的城市學齡兒童都進入了小學，而農村每年尚有100萬左右的兒童沒有入學。在初中階段，在《義務教育法》公布之前的1985年，與城市的小學畢業生幾乎全部升入初中相比，農村小學畢業生的升學率隻有64%，其中貴州、廣西和西藏的農村不到50%，到1999年，農村的升學率上升到了91%，但低於90%的省區仍有15個，其中貴州和內蒙分別為72.4%和75.7%，西藏更隻有38.1%，全國則有130萬的農村少年在小學畢業後即走向社會，成為“勞動力”。
義務教育階段城鄉兒童所受教育機會的差距，到了高中階段進一步擴大。從初中畢業生升入普通高中的比例來看，城市的升學率從1985年的40%提高到了2004年的88%，而同期農村則從22%升到45%，可見這種差距到現在依然存在。
關於大學階段的城鄉教育差距，可以用學生的城鄉分布來對比。據對1989全國高校錄取的62萬名新生的統計，來自農村的學生占總數的44%，城市的占56%，以各自出身的人口母體為基數來換算，可知當年大學階段城鄉教育機會的差距為近5倍。而隨著高中階段城鄉教育差距的擴大和近年來高等教育“高收費”的影響，相信這種差距進一步擴大了。
因教育資源的不平等分配，城鄉之間所造成的在校生人均教育經費的差距更是讓人觸目驚心，它在相當程度上影響了教育的質量問題。
就全國範圍而言，1993年，城市小學生的人均經費為476元，農村為251元；城市初中生的人均經費為942元，農村為473元。差距都是兩倍左右。到2003年，兩者的差距都擴大到三倍以上。
在省級行政區城鄉之間的極差將更加突出。1993年，上海市（包括所屬郊區）小學生的人均經費高達880元，而安徽農村隻有126元，相差7倍；北京市初中生的人均經費為2158元，貴州農村僅為214元，相差10倍以上。至2003年，極差進一步拉大，小學生的城鄉差距擴大到11倍（上海市5000元：貴州農村450元），初中生的城鄉差距則擴大到12倍（北京市6800元；貴州農村560元）。
而同一省區內部城鄉之間也同樣存在著巨大差距。以貴州為例，在整個20世紀90年代，其城鄉小學生的人均經費差距都在3倍，初中生都在4.2倍。
應當看到，城鄉之間的巨大教育差距在一定程度上是城鄉經濟差距的結果。但同時也必須承認，它是教育資源的汲取和分配製度——“分級辦學”製度的必然歸結。
自1985年實行的以鄉鎮為主的“分級辦學”製度，作為一項至為重要的公共政策，卻未能起到統一調配資源以確保全體適齡人口平等地享受義務教育權利的作用，而是在單純強調發揮地方“辦學積極性”的邏輯下，將應該由政府、社會和家長共同承擔的義務教育的“義務”主要轉嫁給了農民，將理應由各級政府共同承擔的責任主要轉嫁給了鄉鎮和村。其結果是，不僅給廣大的農村和農民造成了沉重的負擔（1985～1999年間向農民提取的“教育費附加”總額超過1100億元，1993～1999年間向農民征收的“教育集資”超過516億元；鄉鎮財政則普遍成了“教育財政”），而且進一步強化了城鄉分割的二元教育製度。它不是將城鄉之間的經濟差距在教育層麵上縮小，而是將其擴散和放大，從而造成了農村教育的遲滯和城鄉教育差距的擴大，農村少年兒童的失學和教師工資的大麵積拖欠也隨之變成了幾乎不可逃脫的“宿命”。
所幸的是，在“分級辦學”製度運行了16年之後，我們終於認識到了它的弊端。1999年6月，國務院《關於基礎教育改革與發展的決定》提出農村義務教育實行“分級管理、以縣為主”的新體製。教育部強調要實現兩個轉變，即把農村義務教育的責任從主要由農民承擔轉到主要由政府承擔，把政府的責任從以鄉鎮為主轉到以縣為主。之後，國務院辦公廳又在相關文件中對“以縣為主”作了詳細規定，其核心是縣級政府負有確保農村義務教育經費的責任，即通過調整本級財政支出結構，增加教育經費預算，合理使用上級轉移支付資金，做好“三個確保”（即工資發放、公用經費、危房改造及校舍建設），而鄉鎮不再承擔義務教育投資責任的重壓。
上述轉變應該說是一個較大的改進。在縣一級更大的行政區域內調度教育資源，較原來的製度有利於提供農村教育資金，有利於減輕鄉鎮政府和農民的負擔，也有助於緩和鄉鎮政權因向農民攤派教育經費而造成的緊張和衝突。不過，進一步的分析會使我們發現，縣一級財政的實力決定了這一新的製度的先天缺陷，由此不能抱過大的期望。
在現有的“分稅製”財政體製下，縣級財政所占份額很小，加上鄉（鎮）級財政也隻超過全國財政收入的20%（中央政府占51%，省和地市兩級占27%）。在2000多個縣級行政區域中，財政收入超億元的縣不足600，包括574個國家級貧困縣在內，財政補貼縣多達1036個。大部分縣連維持“吃飯財政”的水準都困難，一些縣全年的財政收入甚至不夠用於教育的支出。
基於此，絕大多數縣級財政顯然無法擔當教育經費投入主體的責任。進而言之，“以縣為主”仍然沒有擺脫教育上城鄉分割的格局，因為縣級行政區域仍然屬於“農村”，從鄉鎮為主到“以縣為主”，隻是在農村內部調整教育資金的汲取和分配方式，並不能從根本上改善農村教育的基礎條件，縮小20多年來越拉越大的城鄉教育差距。
從對這項製度的最大預期來說，“以縣為主”的教育財政可能緩解一縣之內教育上“貧富不均”的情況，但卻難以改變一個市或地區內部、一個省區內部、以及全國範圍內極端“貧富不均”的局麵，無法消除城鄉之間教育的天壤之別。有鑒於此，我們有必要采取更大的舉措來加以調整，這需要我們在如下兩點上努力：
一是從教育平等和縮小城鄉教育差距的理念出發，限定義務教育階段教師工資水平和人均公用經費、教學設備的最大差距，以確保農村義務教育條件的改善和城鄉義務教育階段差距的縮小。參照目前的現狀，人均公用經費差距在全國範圍內不應超過2倍，在同一省區內不應超過1倍，教師工資水平也應以不大於上述倍數為宜。當然，確定最大差距並非要將城市中小學的現有條件和教師收入砍下來，而是大幅度提高和改善農村的辦學條件。
二是按照財權和事權相對稱的原則，將過去十多年間顛倒了的權利義務關係徹底扭轉過來，明確中央政府和省級政府作為義務教育投資主體的責任和義務，而不是“以縣為主”。中央應承擔義務教育投入的50%左右，省和地市兩級承擔30%，縣鄉兩級承擔20%（其中縣承擔15%，鄉鎮承擔5%）。中央政府承擔的份額是就全國範圍而言，省和地市兩級也是就各自管轄的行政區域整體而言，並不意味著平均分配，而是結合前述第一條原則向農村和貧困地區傾斜。
應該承認，在傳統的城鄉分治的思維和製度空間內，並不容易做到這兩點。但是反過來說，如果不能從根本上調整城鄉之間和各級政府之間的利益分配關係，依然在老框框裏做小幅度調整，也就難以徹底改變中國農村教育的現狀以及它同城市之間的巨大差別，並且有可能拖垮普遍貧弱的縣級財政——就象已經“拖垮”了的某些鄉級財政一樣。