我國行政區劃調整的審批程序研究
公共管理
作者：張弛
摘要：行政區劃的調整影響重大，但我國現行行政區劃調整審批程序的規定存在較多不足。通過對相關法律、法規和規範性文件的考察，總結我國現行行政區劃調整審批程序的缺陷為立法簡陋過時，層級過低，調整範圍過窄；缺乏科學論證機製，民主參與機製以及監督機製等幾個方麵，並提出了針對性的立法建議與改革對策。
關鍵詞：行政區劃調整科學論證民主參與行政審批程序
行政區劃的調整涉及國家權力的配置，資源的整合以及各種利益的權衡分配，對社會經濟的發展以及公民權利的保障影響深遠。因此，通過法律程序對行政區劃調整審批進行規製，使其更為規範化、民主化、法治化，是依法行政的應有之義。然而，我國目前關於行政區劃調整審批程序的規定過於簡陋，不符合依法行政的要求。本文對現有行政區劃調整審批程序的法律法規進行考察，並作相應的對策研究。
一、現存的問題
現行的行政區劃調整審批程序相關法規主要有《國務院關於行政區劃管理的規定》、《民政部關於行政區劃調整變更審批程序和紀律的規定》以及《中華人民共和國民族區域自治法》第14條和《地名管理條例》第5條的部分規定。其問題突出表現在如下方麵。
1.立法簡陋過時，層級過低，調整範圍過窄
首先，行政區劃調整審批程序的規定簡陋過時。作為行政區劃調整主要法律淵源的《國務院關於行政區劃管理的規定》製定於1985年，其內容隻有十個條文，主要是對審批主體進行了簡要的劃分；《民政部關於行政區劃調整變更審批程序和紀律的規定》作為2004年頒布的一部規範性文件，僅對審批的程序作了原則上的規定，簡要地把審批程序分為製定計劃，初級、司級、部級審核，批準，建檔，和監督等步驟，但對如何申請、如何審核、如何建檔、如何監督等均無具體規定，更沒有涉及到負責主體，專家研討論證、公眾參與、審批期限和法律責任等方麵的內容。
其次，關於行政區劃審批程序的立法層級偏低。《民政部關於行政區劃調整變更審批程序和紀律的規定》作為規範性文件，在立法程序上比憲法法律和行政法規更為簡便，缺少嚴謹的科學論證，影響立法質量。而且在實踐中，規範性文件大多是出於某一時期的應急需求而製定的，缺乏穩定性和嚴肅性，容易受到行政或者人為因素的幹擾。我們如今在民政部的官方網站上甚至已經無法找到這部文件。
最後，調整範圍過窄。立法層級過低必然導致調整範圍的狹窄，根據法律規定，我國行政區劃調整的決定主體包括全國人民代表大會、國務院和省級政府。《民政部關於行政區劃調整變更審批程序和紀律的規定》作為部門規範性文件，僅調整國務院的審批程序，而省級政府的審批是否參照此規定並不明確，各地方政府的做法也不盡相同，並且沒有涉及到全國人大的審批程序。
2.缺乏科學論證機製
《民政部關於行政區劃調整變更審批程序和紀律的規定》中規定民政部在處級審核階段應當對調整方案的理由、數據準確性、材料是否完備等事項進行論證，對重大區劃調整事項進行實地考察。但其中“誰來論證”和“如何論證”的問題值得思考。
首先，民政部對於各地行政區劃具體情況的了解程度不及地方行政機關，並且民政部負責審核的行政區劃調整申請較多，如果都需要由民政部親自對行政區劃的調整進行充分論證和實地考察，恐怕難以保證審核效果。若能規定由行政區劃調整申請者負責提供相應的“行政區劃調整論證報告”，再由民政部們組織專家進行統一審核，則審核的效果更好。
其次，在論證行政區劃的調整時，應該征詢經濟學、行政管理學等先關領域的專家之意見，以了解該調整在經濟、社會等各方麵的可行性和科學性。行政區劃調整所涉及的問題非常廣泛，包括優化行政層級、區域協調發展、城市有效管理、公共服務供給等多方麵的內容，但行政人員、法律工作者都有自身的專業領域，不可能對所有問題都做到足夠的了解，所以由有關方麵的專家進行科學論證就顯得非常必要，事先進行科學的論證能夠最大可能的發現行政區劃調整方案中的缺陷和不足，是保證行政區劃調整工作能過順利進行的前提條件。