基於現代財政製度框架視角對重構《中華人民共和國國家金庫條例》的思考
理論與實踐
作者：高雪雅
【摘要】1985年頒布實施的《中華人民共和國國家金庫條例》（以下簡稱《條例》），為人民銀行經理國庫提供了法規保障，確保了經理國庫的穩健運行。本文從當前國庫發展的現狀入手，分析《條例》存在的問題，按照現代財政製度的要求，從新《預算法》的視角，對重構《條例》提出建議和意見。
國庫是指組織辦理財政資金收納、劃分、留解、退庫與支撥業務及由此產生的庫存管理及其相關政府債務管理等一係列管理活動，具有反應和監督職能。《中華人民共和國國家金庫條例》是管理國庫的綱領性規章。隨著財稅體製改革的發展，國庫的內涵和外延發生了很大的變化，《條例》的基本原則、結構框架以及內容規定與財稅法規、國庫製度以及履職需要均存在一定的差距，難以發揮對國庫管理的保障規範作用。本文基於現代財政製度框架視角，對重構《條例》提出建議。
【關鍵詞】國庫管理 金庫條例 重構 思考
一、現代財政製度及新《預算法》的主要特點
（一）現代財政製度及其特點
自新中國成立以來，我國的財政體製經曆了國家統收統支的統管階段、“分灶吃飯”的包幹製和1994年實行的分稅製。現代財政製度是黨在十八屆三中全會立足全局，麵向未來提出的重要戰略思想，是中央把握現代化國家發展規劃做出的重大決策部署。十八屆四中全會又把建設現代財政製度作為國家公共治理和國家根本製度的基礎和支柱，作為建設法製中國、建設責任政府和廉潔政府的關鍵環節。現代財政是統一、全麵的財政，是法製的財政，是高效的財政，是透明可問責的財政。
（二）新《預算法》及其特點
2015年1月1日實施的新《預算法》，是基於現代財政製度框架下的一部預算管理法，與原《預算法》相比，立法宗旨實現了革命性轉變，由一部政府管理法轉為管理政府法，煉“刀”為“籠”，旨在約束政府權力。立法結構更趨科學，確立了科學的立法宗旨和基本原則，按照權力製衡機製明確了治理角色的權力與責任，進行了科學全麵分類、界定了預算管理的程序。立法特點符合現代財政製度要求，預算完善、公開透明、約束硬化、控製嚴格、執行有效、紀律嚴明。
二、從當前國庫發展現狀分析《條例》存在的問題
（一）《條例》對國庫的定義滯後現實發展
按照《現代國庫論》（劉貴生編著），國庫是圍繞國庫資金收支及庫存保管的一係列管理活動，它不僅僅是“某種機構”，也不僅僅指“某項職能”，具有反應和監督職能。《條例》頒布於計劃經濟時期，當時國庫的主要職能是辦理國庫資金收支，因此《條例》就把國庫定義為負責辦理國家預算資金的收入和支出，含蓄點名在執行任務中發揮監督和反映職能。實質上是站在“人民銀行經理國庫”的位置看國庫，把“經理國庫”等同於“國庫”。基於這種認識，《條例》的結構框架缺乏係統科學，僅從國庫的定義、組織機構、職責和權限，庫款的收納與支撥等六個方麵做了籠統的規定，與當前國庫發展的實際存在較大的差距。
（二）《條例》的宗旨與依法行政的要求不符
《條例》立足於“經理國庫”的角度，實質是一部人民銀行經理國庫的法規，而非國庫管理法規，體現的不是“管國庫”，而是“國庫管”；隻規定國庫資金的經理者人民銀行僅向其上級及支配者財政反映預算收支執行情況，體現的不是“全麵公開”而是“局部有限”的反映；規定國庫經理者對國庫收支過程中違規行為的拒絕權，並沒有針對《預算法》規定設計的監督權，體現的僅僅是合規性而非既要合法又要合規性的監督，《條例》的宗旨和原則與黨的十八屆四中全會提出的依法行政的要求不符。
（三）《條例》的內容規定不符合現代國庫要求
《條例》把國庫當成一個機構，缺乏對國庫的內涵和外延科學、全麵、準確的把握，預算管理體製的不科學和原《預算法》的粗泛，各種因素疊加，《條例》內容規定不夠全麵、係統、準確，未對國庫賬戶設置及管理做出規定，導致目前財政資金專戶管理混亂；未對國庫資金收支流程、時限分類作出規定，導致目前政府資金繳撥令人眼花繚亂；未對國庫管理活動中各個主體的權利和責任做出明晰的規定，隻對人民銀行經理國庫的職權做了規定，且存在形同虛設、缺乏法律支撐、涵蓋內容不全、缺乏明晰難以有效實施等與國庫現實不符的問題；未對國庫資金收支過程中使用的非稅收入收繳管理係統、國庫集中支付管理係統、橫聯業務管理係統等計算機係統的管理、使用、接口標準等做出統一規定，《條例》存在“管不了、管不到、做不到”等三不問題，可執行性、可操作性差。
（四）《條例》對國庫組織機構的規定不符合現實