並且債務包袱沉重也加重財政風險。縣級財政由於長期以來的曆史積累而背上了沉重的債務包袱，從縣級財政的基本組成單位鄉村財政來講，基層債務數額較大，製約了財政及社會經濟發展。窮財政與大教育的矛盾大量存在，例如西豐縣地理位置偏僻，屬於山區，村屯之間相距較遠，鄉村學校設置相對較多，投入需求大，教師隊伍也較大，2010年教師人員為5306人，占全縣供養人口的41.5%，需求大與投入小的矛盾，鄉鎮財力困難與保證正常運轉的矛盾，收入增收難與支出增長快的矛盾等等。此外，巨額的縣、鄉、村曆史遺留債務，都不同程度的加劇了當前與今後的財政運行風險。
完善縣級財力路徑
為適應社會主義市場經濟發展的需要，財政部於2010年出台了《財政部關於建立和完善縣級基本財力保障機製的意見》財預[2010]443號文件，進一步推進完善省以下財政體製，增強基層政府提供公共服務的能力，省財政將通過“以獎代補”的方式對縣級基本財力保障較好、消化縣級基本財力缺口取得成效的縣給予獎勵，支持縣級財政彌補財力缺口。
筆者認為縣級財力保障機製的完善需要，第一，優化財政收入保障機製，提高精細化管理水平。從滿足縣級政府基本財力支付標準需要的財力供給角度看，來源主要是縣級自有財力和上級財政給予的轉移支付財力。為此，一要積極組織財政收入，提高收入質量。要強化收入目標責任考核製度，明確職責分工，鞏固收入分析調度、加強征收部門聯動、征管信息共享等工作機製，加強對重點行業、重點企業的稅源結構以及增減因素變化的分析，著力提高組織收入的預見性和主動性；嚴格控製非稅收入占比，堅決製止並嚴格查處征收過程中的“空轉稅收”、“無稅造稅”、亂收亂罰等各種違法違規行為，涵養稅源，促進財政收入平穩較快增長。二要完善轉移支付，發揮補助體係的積極意義。上級對縣的縱向轉移支付，要切實發揮通過撥款彌補缺口的積極作用；縣（市）間橫向轉移支付，要將經濟發展快的地區財政收入的增量部分以一定比例補助給落後地區，這樣既防止兩極分化，又防止鞭打快牛。
第二，明確縣級基本財力保障範圍，合理確定支付標準。縣級基本財力要能維護縣鄉政權機構的正常運轉，保證縣鄉政府履行公共職能和提供公共服務的財政支付能力，要繼續深化財政管理改革，嚴格控製和精簡財政供養人員，優化支出結構，確保縣級有關部門和鄉鎮運轉的基本支出需要和民生政策的有效落實，把重點放在一般公共服務、公共安全、教育、科技、文體傳媒、醫療衛生、交通基礎設施等財政維護性和社會性支出方麵，一是嚴格執行支出預算，調整支出結構，強化超收使用管理，盡力保障各項民生政策落實到位，確保全年收支平衡。二是加強財政支出執行調度，增強預算執行的時效性和均衡性；大力壓縮結轉，提高資金使用效益。三是加強財政支出績效評價，完善支出績效考評體係建設，優化財政支出結構，規範資金分配行為，提高資金使用效益和依法理財水平。
第三，創新公共財政運行機製，穩定縣級財力保障。在保障機製的牽引下，“省直管縣”和“鄉財縣管”財政管理方式改革得以全麵推進，提高了財政管理效率，節約了行政成本，更能調動縣級當家理財的積極性。一是盡快建立科學的縣級財政績效分析指標體係。要能夠全麵反映財政收入和支出總量的財政資金規模水平、財政收入占GDP比重及人均財政收支的財政資金適度水平、稅收來源和規費比例的財政收入結構，同時要規範教育科研、社會保障、行政管理和投資方向的財政支出結構，如實反映出財政收入和支出的預算執行情況，建立地區間財政差別的轉移支付動態監控機製和各種補貼、債務規模的財政風險預警機製。二是加大縣級財政監督製度建設。嚴格審批和使用專項經費，杜絕亂批條子現象；建立製衡的財政負責監督機製，嚴格對財政管理部門與項目建設單位的雙向約束，實行對項目建設單位的財產抵押或反擔保，並建立縣屬部門評估機製；加大對財經違紀行為的經濟、行政和法律處罰力度，提高財政監督約束力和震懾力。通過將事後稽查與事前審核、事中檢查控製結合起來，形成資金流向的全過程監督體係。？
（作者供職於遼寧省鐵嶺市財政科研所）