權力分離之於政采
財道
黨的十八屆四中全會要求進行政府內部權力的製約性改革，政府采購被確定為執行這一重要安排的重點領域之一。這是政府采購領域落實四中全會精神的重中之重的任務。基本原則是製約權力，目的是防止權力濫用，製度體係是權力的分離、監督和問責三個部分。
這一政府體製內部改革的主體範圍，應當是在采購過程中行使決策和執行的部門，這當然就包括政府監管部門、采購中心和采購人。至於是否包括對上述過程進行監督的機構和人員，例如上層領導、審計部門、監察部門，也不一定絕對地排除，可以放在後麵考慮。當然供應商不在這一範疇。
政府采購體製改革中，關鍵的部分是權力的分離。因為改革的對象是權力的過度集中，權力集中被認為是導致濫用和腐敗的重要原因。但是改革的原則是權力機構的內部製約和權力的分離，外部的監督在這裏屬於第二步驟。體製內部的分離主要是機構與機構之間和崗位與崗位之間的分離，包括分事行權、分崗設權、分級授權三個方麵，當然最重要的還是“分事行權”。
分事行權，即把政府采購的決策和執行權力在不同的機構或者部門之間進行配置性劃分，也包括部門以內的中層機構之間的權力劃分和設置。基本的程序規則當然是機構設置管理，但是這裏遵循的首要原則是權力的分離，分離的程度取決於機構設置總量所能夠承受和允許的範圍。過去公共資源交易平台相關政策，是在之前大部門體製原則下產生的，如何與目前的分離原則相協調是一個有待於研究的問題。
現行的政府采購體製框架由三部分組成，即政府的監管機構、采購業務經辦機構（采購中心）和采購終端使用消費機構或者為保障消費使用的維護管理機構（行政機關或者公共服務機構的采購人）。在這三分架構以外再分權並建立新機構的可能性是有限的，除非有新的采購業務提出新需求，例如基礎設施工程的特許經營管理可能提出增加管理部門，但是不具有普遍性。政府監管的機構再分離的可能性比較小，因為政府機構設置需要考慮壟斷性原則，也許可以在級別分離方麵進行擴張。采購人是固定的，因為消費使用（例如使用電腦辦公的行政機關）和為保障消費使用的維護機構（例如圖書館博物館）隻能是唯一的。
采購業務經辦機構（即作為法定代理機構的采購中心）進行機構改革再設置的可能性比較大。從理論上看，其一是它的主要設置原則是采購工作的實際需要；其二是法律上要求“建製保障”（應當設置），但是沒有規定“存續保障”（具體設置多少），可以根據不同需要進行設置；其三是“權力製約”成為所謂的新“需要”，可以根據這一新需要考慮機構的更多的分離性設置，相互之間形成競爭性製約。
分崗設權，是指機構內部按照權力分離製約原則進行的崗位設置，崗位是機構內部的最小“職事”單位。它是機構分離設置的延伸，因為機構的分離空間是有限度的。它的行政管理規範是“職位分類”，即按照新原則重新確定職責分解和職務構成，為確定編製數額提供依據。
分解職責和職務構成的原則大致有兩個，一個是由過程階段為基礎的“流程分解”，一個是能夠相互製約的“構成分解”。前者比較多地考慮采購的工作效率，後者則考慮采購的行為廉潔，目前應當考慮更多的是後麵這個原則的貫徹。
分級授權，是指在上下級之間分配權力要有相對自主的因素，目的是在自主基礎上形成層級關係之間的製約關係。這種層級自主性的權力配置原則，要求各個級別各司其職各負其責，包括上級的職務命令、層級監督和責任分擔都要建立在有效的分級授權基礎之上。
權力分離以後是否自然形成真實有效的製約，是測量體製改革的效果的基本判斷標準。
（作者係清華大學公共管理學院教授）