依法治國背景下地方立法評估問題研究
經法縱覽
作者：張誌偉
摘 要：我國的地方立法已經跨越了大量立法，粗放立法的數量型發展階段，走向科學立法，精細立法的質量型發展階段的時代拐點。在全麵推進依法治國的進程中，作為提高地方立法質量重要途徑的地方立法評估無論在概念區分，標準細化還是在製度建設上都存在著瑕疵。本文結合立法學理論，通過分析我國現行的15省市地方立法評估製度，借鑒域外有益經驗提出相應舉措，以期解決現行地方立法評估中存在的問題，完善地方立法評估製度。
關鍵詞：依法治國；地方立法；評估製度
立法是法治的基礎，良法是善治的前提。在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》中，建設中國特色社會主義法治體係，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵的理念被明確指出。地方立法評估作為提高地方立法質量的重要途徑，對全麵實現依法治國具有重大的現實意義。
1.地方立法評估概述
1.1地方立法評估含義辨析
地方立法評估是指地方立法評估主體在評估權限內，通過一定程序，運用合理的方法，對地方性法規、地方規章的內容合法性、技術規範性以及實施的績效性等方麵進行綜合分析評價，並做出修改、廢止、補充等建議的一項完善地方立法的活動。以評估啟動的不同時間為主要標準，結合主體，程序，方法等要素，地方立法評估又可分為地方立法前評估，地方立法中評估，地方立法後評估。學術界對地方立法評估的概念外延一直存在著爭議。狹義的地方立法評估僅指對頒布實施一定時間後的地方性法規、規章開展評估活動即地方立法後評估。廣義的地方立法評估是一個有機統一的整體包含地方立法活動的不同階段的評估工作即立法前評估，立法中評估，立法後評估。綜合地方立法評估製度的理論依據與現實價值，廣義的地方立法評估概念在因其不同的時間階段針對不同的側重點對法律法規進行評估和檢測，從而實現評估過程的完整性，被大多數學者與實務界所接受，本文亦采用此觀點。
1.2地方立法評估必要性淺析
立法質量是是評價立法活動優劣的主要標準，是法律文明程度的重要體現，也是立法機關工作的最終追求。地方立法評估工作作為提高立法質量，改進立法工作的積極舉措，有助於我國法治社會的形成。首先，在立法背景和社會環境的不斷變化，立法涉及的範圍和數量不斷擴大的曆史轉型期，通過地方立法評估工作的有效開展，可以協調中央與地方，不同部門之間製定的法規衝突與矛盾，維護法製統一原則，使法律得以有效實施。其次，地方立法評估製度有助於民眾充分參與立法，特別是通過對相關利害關係人的調查來把握評估效果。評估製度不僅可以促使更多的人關心重視立法，參與並監督立法後評估全過程，促進立法機關和社會公眾之間良性溝通、互動，提高立法的民主程度；而且可以提高社會公眾的守法意識，增強其法製觀念，從而形成自覺學法、守法、用法的社會氛圍，為實現依法治國奠定堅實的思想基礎。第三，法律製度建設固有的滯後性與現代立法活動要有前瞻性的要求相互矛盾，地方立法評估通過對法律不同階段的評估，分析立法中相關規定和內容設計的合法性、合理性和操作性等問題從提高立法活動的預判性，及時解決立法滯後問題，從而而改進立法工作，提高立法質量。第四，立法評估製度的設立一方麵從源頭防止不良之法出台，另一方麵降低法律法規的試錯成本，從而遏止過度立法，節約立法成本。
2.我國地方立法評估存在的問題
2.1地方立法評估製度尚未形成係統
當前，立法評估活動所依據規範的位階參差不齊，全國範圍內尚未形成統一、協調的地方立法評估製度。從實踐上看，有的依據的是政策規定，有的依據的是法律效力位階很低的規範性文件來進行，也有個別地方或行政部門以規範的形式確立了行政立法評估製度，對立法後評估方麵的規定很少，在中央主要由國務院部委主導，而在地方主要由地方政府主導，極少涉及人大立法。例如；2010年7月26日全國首部立法評估部門規章《國土資源部規章和規範性文件後評估辦法》由國土資源部製定實施；2008 年1月14日我國地方政府首部立法評估的地方規章《哈爾濱市政府規章立法後評估規定》由哈爾濱市政府頒布實行。總體來看，我國地方立法評估製度存在著法律規範層次低，適用範圍窄，統一協調性差的問題。加之地方政府對評估不力處罰多采用行政責任而非法律責任，往往不能使相應的評估工作得到足夠重視。在製度內容上，地方立法評估製度的規定過於原則抽象，具體實施細節被省略。大多數中央以及各地方的相關文件都隻對立法評估工作做出了大方向的規定，而針對立法評估工作中的具體內容並沒有量化，比如立法評估工作的啟動時機、評估標準、具體的工作流程等方麵並沒有做出細致的規定，這就使各地的地方立法評估工作無法可依，評估程序不規範，也就無法形成統一的立法評估製度。同時由於對立法評估含義的局限認識，目前的地方立法評估大都以立法後評估為主，極少涉及立法前評估。由此可見，係統、完善的地方立法評估製度在我國尚未形成。
2.2立法評估主體以內部為主
我國各級地方政府中已有15個省、市製定了立法評估規定（辦法），這表明我國地方政府立法評估已經從非規範狀態向規範化發展和轉變。從已製定的規定（辦法）看，對於評估主體有三類規定：一是規定政府法製部門作為立法評估主體，如《蘇州市規章立法後評估辦法》、《鞍山市政府行政立法實施效果考評辦法》等；二是規定由法製機構和相關行政主管部門（立法製定機關和實施機關）負責立法評估，如《重慶市政府規章立法後評估辦法》、《安徽省政府立法後評估辦法》等；三是規定由人大常委會法製工作委員會或專門委員會為立法後評估的主體，如《廣州市人大常委會立法後評估辦法》、《陝西省地方立法評估工作規定》等。不難發現，在地方立法評估中的政府主體是包括地方政府和地方人大在內的廣義政府。