從非製度化政治參與看公務員監督與問責
經法縱覽
作者：李江
摘 要：當下，中國經濟的快速發展使得上層建築、政府機構設置，以及體製中的缺陷因為相對難以適應的性質而產生了部分公務人員腐敗，瀆職以及違背公務員法律等行為，而相對合法的監督渠道以及機製的缺失使得民眾無法順利通過法律手段維護自身利益，監督公務員行為，故產生了多起群體事件。針對公務員監督監察機製的缺失，本文將通過對經濟、機製、問責、以及法律、科技等領域與基礎因素的詳細分析，對公務員監督機製的缺失以及其存在的現象以及潛在問題進行一個相對寬領域的分析，並針對其設計部分對策。
關鍵詞：非製度化參與；公務員監督；機製缺陷；法製化
一. 案例引入
筆者啟東“7·28”群體性事件：2012年7月28日上午，江蘇省啟東市民因抵製日本王子紙業將汙水排放至本地，紛紛走上街頭抗議。市民打出反對橫幅，啟東市政府附近水泄不通。部分群眾強行衝破警察警戒，衝擊、打砸國家機關辦公大樓，造成90餘名執勤民警不同程度受傷，機關大樓辦公財產損失人民幣236331元，停放在機關大院內的多部車輛受損。
二. 對公務員製度化監督的現狀
對公務員製度化監督擁有以下主要弊端：
（1）對公務員的非製度化監督因為體製缺陷缺乏獨立性與利益中立性，無法發揮其正常功能。由於過度重視行政權力，使得行政部門的能力過大，其管轄範圍膨脹嚴重；
（2）監督機構的權力交疊過於嚴重，機構龐雜，分工混亂，監督能力低下；部分監督機構直屬被監督部門領導，部分機構同其他監察部門職能重疊，部分權力實施重複，資源浪費，部分權力從未實施，監督渠道阻礙，漏洞偏大；
（3）法律設計不完善，法製化不高，未形成以法律監督為主的公務員機製；中央與地方政府擁有法律以及憲法的保護與框架設計，產生了部門與體係間的割裂，並使得法律執行的效果大打折扣，從自身的利益出發進行“立法”，並且同時執行混亂。
三. 原因分析
1. 我國屬於農業化以及小農製經濟占主導與根基國家，其現代化進程剛起步，以經濟基礎決定上層建築的角度來看，製度上形成的相對單一的權威機構和權力的相應集中導致了我國政府部門以及公務員曆來集權的傳統。中國是小農製經濟仍然在我國廣大農村占有主導的生產地位，在最根本的生產力發展需要的基礎上，農耕的自然經濟使得依靠自然，土地以及精耕細作的農業人群及群落，需要擁有一批相對可以集中生產工具以及資料，更有體力智力等的“傑出者”，進行主導性生產。而這樣農業生產資料的集中，使得其分配權以及管理權相應地需要進行集中，而且集中在所謂“傑出者”的手中。這樣，就形成了對公務員權力的集中，資源的集中以及利益的分配的不均衡。
2. 構建的監督監察上層建築及相應機製未建立，並且在監督監察的具體運作中沒有體現製衡與相互監管的互動流程。我國的監督監察機製自新中國成立以來一直在通過依法治國的原則進行合理地構建與設計，但是在實際執行，運作以及反饋中並缺乏相對的獨立，利益的中立和立場的超脫，同時，公務員很難形成對於自身的合理管理，同政協監督一樣，擁有過於“自我”的特點，相互利益交織以及權力，機構設置過度緊密導致各個部門人際關係，裙帶關係嚴重，利益捆綁糾纏現象普遍，審判，審計，核查等機製無法通過具體的實踐產生相應的實際作用。
3. 社會發展轉型時期，法律的轉變與發展一定程度上趕不上發展的步伐與需求，立法機製，法律條文與框架不完善的必然性，決定了相應監督機製、流程、渠道方式的缺失，也為對公務員的非製度化，非法性監督提供了更多空間，刺激其誕生發展。政府自身擁有的立法機關，以及其機關的公務員“知法犯法”的現象屢見不鮮，並且加上同體製結構中各部門的不獨立性，使得這樣的“規則”，風氣以及行為很容易擴散到大部分公職人員身上。公務員自身的問題使得公民對於法律的創立、建議、修改以及執行等元素和整個過程都產生了懷疑以及片麵否定也隨著公務員“上行下效”，同樣地不會去遵守法律。這樣惡劣的循環以及整個社會形成的法律、機製、框架以及其意識的缺失由經濟發展快速引起，又消極地作用於經濟發展與政治改革，使得政府部門的“法治”原則被束之高閣。