國家勞動保護管理與監督
勞動保護管理體製的演變
五十年代初期，國家的社會主義經濟建設和勞動保護工作處於初創時期。國營企業開始建立，私營企業大量存在，產業主管部門及其安全生產管理機構還不健全，對工礦企業勞動安全衛生的監督管理，國家規定由勞動行政部門代表政府進行。一九五○年十月，政務院批準的《中央人民政府勞動部試行組織條例》規定，勞動部主要任務包括“監督一切公營企業、合作社企業、私營企業及公私合營企業遵守有關勞動問題之法律、法令”，“檢查各種企業、工廠、礦場之安全衛生設備狀況”，“監督公私企業依法正確使用青工及女工的勞動，以保護青工及女工的特殊利益”。同期，由政務院批準的《省、市勞動局暫行組織通則》中規定，省、市勞動局“檢查工礦安全衛生並督導勞保實施事宜”，“監督與指導公私營企業中女工、童工的保護事宜”。這一時期，隨著《中華人民共和國工會法》的公布和工會組織的廣泛建立，工會活動相當活躍。各級勞動部門會同工會組織，在加強對公私營企業勞動保護實行監督、檢查和指導方麵，進行了大量工作。當時的工作重點，主要是限製過長的勞動時間和惡劣的勞動條件，以及防止發生重大傷亡事故。
一九五三年，國家開始有計劃的經濟建設，逐步形成勞動保護工作由勞動部門綜合管理、產業主管部門直接管理和工會組織協調監督的格局。在這個期間，勞動部門側重於進行調查研究，擬訂綜合性的政策、法規，提出指導性的工作意見，當好政府的參謀助手。勞動保護工作任務主要由產業主管部門按隸屬關係組織實施。任務比較繁重的煤炭、冶金、石油、化工、電力、鐵道、交通、機械、國防等工業部門，逐步建立起本部門的安全生產管理機構和規章製度，把勞動保護工作納入本部門的生產管理活動。
這種著重依靠生產部門行政管理係統和行政手段管理勞動保護工作的體製，促進了各級安全生產責任製的建立，推動了勞動保護的計劃、組織和製度的建設，以及勞動條件的改善。但是，也逐漸暴露出它的缺陷，即在相當長的時期內缺乏有力的國家監察和群眾監督；某些生產管理部門和企業由於工作角度和利益的局限，忽視安全生產、違反勞動保護法規的行為得不到及時糾正和處理。
中共十一屆三中全會以後，國家開始強調勞動保護法製的重要性。隨著體製改革的展開，國家把設立專門的監察機構，強化對企業勞動保護工作的監督，提上了議事日程。一九八二年二月，國務院發布《礦山安全條例》、《礦山安全監察條例》和《鍋爐壓力容器安全監察暫行條例》，宣布了在礦山、鍋爐壓力容器兩方麵實行國家安全監察製度。一九八三年五月，國務院在批轉勞動人事部、國家經委、全國總工會關於加強安全生產和勞動安全監察工作的通知中，批準全麵實行國家勞動安全衛生監察製度和違章經濟製裁辦法。
根據國務院的規定，26個省、自治區和直轄市相繼製定了勞動保護監察條例，各級勞動部門加速建立、健全勞動保護監察機構，依據現有法規對企業、事業單位及其主管部門的勞動保護工作進行監察；同時，擴大了工會組織代表職工參政議政、進行群眾監督的職權。
通過上述工作，國家勞動保護的管理方式開始由以行政管理為主逐步轉向以法製管理為主的軌道，加強勞動保護立法，建立國家勞動保護監察製度。逐步形成勞動部門負責國家監察、綜合管理，經濟主管部門負責本部門(行業)行政管理，工會組織負責群眾監督的勞動保護管理體製。正在形成的這個新體製，既體現了“管生產必須管安全”的原則，又加強了國家監察和群眾監督。這對克服缺乏監督機製的弊端，適應經濟、政治體製改革的形勢，實行以法製手段為主的間接管理，加強對勞動保護工作的宏觀控製，都是必要的。
勞動保護的綜合管理
勞動保護是一項涉及國民經濟各部門的工作，國家規定由勞動行政部門負責實行綜合管理。三十多年來，通過綜合管理，在協調各部門勞動保護工作的目標、原則和步調，提供政策、技術和信息服務諸方麵，起到了促進作用，推動了工作的發展。
一、勞動保護綜合管理製度的建立
一九五四年四月和七月，根據中央人民政府的指示，勞動部先後兩次提出了勞動保護工作的體製和任務。指出：勞動部門的一項重要任務，就是綜合管理勞動保護工作，組織推動各產業係統貫徹執行中央有關勞動保護政策、法令和指示，並進行監督檢查。
一九五六年九月，國務院批準的《中華人民共和國勞動部組織簡則》規定，勞動部在自己的權限內，有權發布有關勞動工作(包括勞動保護)的命令、指示和規章。這些命令、指示和規章，各級勞動部門和企業、事業單位必須遵守和執行。還規定，勞動部負責“管理勞動保護工作，監督檢查國民經濟各部門的勞動保護、安全技術和工業衛生工作，領導勞動保護監督機構的工作，檢查企業中的重大事故並且提出結論性的處理意見。”
勞動部門在負責實行鍋爐安全監察工作以後，仍然擔負著對它進行綜合管理的任務。一九六三年十二月，全國鍋爐安全監察工作會議在總結中指出：“對於鍋爐安全工作，勞動部門同樣具有綜合管理的責任”。“為了使各部門、各單位的工作有所遵循，並且使監督檢查有所依據，勞動部門還要擬訂各種共同性的鍋爐和受壓容器的安全法規製度；為了幫助企業解決鍋爐安全工作中的某些困難，消除隱患，還要處理各部門、各單位共同性的或者重大的問題，為了使各部門、各單位的鍋爐安全工作的步調大體一致，並且不斷深入、提高，勞動部門還要擬訂鍋爐安全工作規劃，提出在一定時間對於某些工作的部署和要求；等等”。
一九八三年五月，國務院常務會議批準的勞動人事部任務與職責中規定，勞動部門“負責貫徹執行黨和國家的方針、政策、法律和指示，研究擬訂有關……勞動保護……的具體方針、政策和規章製度”，“綜合管理勞動保護、礦山安全、鍋爐壓力容器安全工作，實行國家監督。提出勞動保護規劃要求，督促各地區、各部門改善勞動條件，推動勞動保護科學研究和宣傳教育工作。參加重大傷亡事故的處理”。
一九八八年，國務院批準的勞動部“三定”(定任務、定機構和定編製)方案中規定：“新組建的勞動部是國務院領導下綜合管理全國勞動工作的職能部門”，“綜合管理職業安全衛生、礦山安全、鍋爐壓力容器安全工作，實行國家監察”。
二、勞動保護綜合管理的主要活動
(一)擬訂和貫徹勞動保護方針、政策。
根據國家各個時期的政治經濟形勢與任務，勞動部門對各地區、各部門的勞動保護工作情況進行調查研究，綜合分析，提出工作的指導方針、政策和重大措施，當好政府的助手。例如，一九五二年召開的全國勞動保護工作會議，根據國家即將進入有計劃的經濟建設時期的形勢，明確規定了安全生產方針，提出了“從思想上、製度上、設備上、組織上加強勞動保護工作，達到計劃化、製度化、群眾化、紀律化”的任務。一九五七年十二月，勞動部會同衛生部、全國總工會在總結經驗的基礎上，提出了“預防為主，綜合措施”的防塵工作方針，製定了政策的和技術的措施方案。一九六三年，勞動部會同全國總工會，根據中共中央關於經濟調整方針，針對“大躍進”期間安全生產規章製度遭到嚴重破壞的情況，提出以“安全生產責任製為中心，整頓和加強企業安全管理製度，建立勞動保護工作正常秩序”的任務。一九七九年五月，國家勞動總局根據新時期的情況，在全國勞動保護座談會上提出加強勞動保護立法、監察、教育、科研四項工作。一九八三年，勞動人事部會同國家經委、全國總工會在向國務院的報告中，針對經濟體製改革以來的情況，提出加強安全生產工作，講效益必須講安全，經濟承包責任製必須與安全生產掛鉤等政策和措施。這些指導方針和政策的提出，對於推動各個時期的勞動保護工作，起了良好的作用。
(二)擬訂勞動保護法規，發布勞動保護規章。
首先，是根據國務院的指示，研究擬訂勞動保護法規草案，為國務院準備向全國人民代表大會常務委員會提交有關議案，或為國務院擬定勞動保護行政法規草案。三十多年來，國家發布或正在擬議中的勞動保護法規、法律，絕大部分是通過這種方法組織起草的。其次，是勞動部門根據中國共產黨和國家的方針、政策、法律和法規，製定和發布了一係列勞動保護規章、辦法，對勞動保護工作的重要問題作出統一的行政管理規定，使各方麵有所遵循。地方各級勞動部門在同級人民政府領導下，也參與了地方性勞動保護法規、有關規定和實施細則的擬訂和製定工作。第三，是對勞動安全衛生技術標準實行歸口管理。從一九八○年開始，勞動部門製定勞動安全衛生標準的中長期規劃和實施計劃，組織勞動安全衛生有關專業的標準化技術委員會，加強勞動安全衛生標準的編製、審定、報批和發布工作，使勞動安全衛生標準化迅速發展。
各級勞動部門還組織、支持和協同各有關部門，開展了廣泛的宣傳貫徹活動，並通過各種形式檢查企業、事業單位及其主管部門的執行情況，督促其貫徹實現。
(三)製定和貫徹勞動保護規劃，組織統一性的安全活動。
三十多年來，勞動部門根據不同時期工作的需要，會同有關部門召開了6次全國勞動保護工作會議和多次安全生產、防塵防毒、礦山安全、鍋爐壓力容器安全工作會議，根據中國共產黨和國家的總任務，分析勞動保護工作的形勢，提出目標、任務和措施，進行工作部署，組織、指導、協調各地區、各部門和企業的勞動保護工作。
勞動部還多次提出改善勞動條件的要求，製定防塵防毒規劃，推動地方、部門和企業單位勞動保護措施計劃的編製和實施。
勞動部門還組織了不同範圍、不同內容的安全衛生大檢查活動，促進了隱患的消除；組織推行了安全生產目標管理製度和係統安全工程等科學管理方法，收到了良好的效果。甘肅省實行職工傷亡事故控製指標、勞動安全指令書、經濟獎懲三掛鉤的辦法，全省因工死亡人數由一九七八年的404人持續下降，到一九八六年減少到157人。江蘇省無錫市實行安全生產目標管理責任製，逐級分解責任目標值，層層進行考核，使因工死亡人數在基數比較低的情況下連年下降，一九八五年比一九八四年下降13.6%，一九八六年又比一九八五年下降42%，成為全省千人死亡率最低的市。
(四)表彰先進典型，交流先進經驗。
一九五四年，勞動部總結推廣了大連化工廠、鞍山鋼鐵公司基本建設中對新工人進行入廠、車間和班組三級安全教育的經驗，並在此基礎上形成了在全國實行的新工人三級安全教育製度。一九五七年，在全國防止矽塵危害工作會議上，總結推廣了湖州石粉廠水磨石英和河北省龍煙鐵礦濕式鑿岩正規化的經驗，提出了防塵工作的綜合治理方針。一九五九年，全國勞動保護展覽會上，展出了全國各行業各地區勞動保護、安全生產先進技術成果和先進管理經驗。一九七五年，總結天津鋼絲繩廠查處事故“三不放過”的經驗，並納入國務院文件，作為查處事故的基本要求。一九七九年，在全國防塵防毒會議上，表彰了北京耐火材料廠、江西下壟鎢礦和無錫縣電化廠防塵防毒先進經驗；從總結江西省冶金礦山的經驗中，提出全國礦山防塵的“水、密、風、護、革、管、教、查”八字方針。近幾年來，先後總結推廣了鞍山鋼鐵公司全麵安全管理、蘇州市和牡丹江市開展塵毒治理、肥城礦務局標準化作業、山西省左雲縣和山東省加強小煤窯安全管理等項經驗。
一九八三年，勞動人事部會同國家經委、全國總工會在向國務院的報告中，針對經濟體製改革以來的情況，提出加強安全生產工作，講效益必須講安全，經濟承包責任製必須與安全生產掛鉤等政策和措施。所有這些指導方針和政策的提出，對於推動各個時期的勞動保護工作，起了良好的作用。
(五)組織勞動保護技術措施試點和綜合評價，提供技術和信息服務。
一九六三年，國家撥出防塵專款4600餘萬元，在勞動部門統一組織下，對煤炭、石粉、耐火、玻璃、陶瓷、鑄造、地質勘探等行業的重點企業，進行防塵技術措施試點。一九七四年以來，國家每年撥出3000萬元專款，由勞動部門管理，繼續用於資助勞動保護技術措施試點。許多試點項目取得了明顯的治理效果，為有關行業樹立了樣板。
為了普及推廣先進治理技術，一九八三年以後，在勞動人事部的組織下，按行業開展了勞動衛生工程綜合評價工作，已列入評價課題的有32個，包括：家用電器、非紙張印刷、機械製造等行業的塗裝作業防毒工程評價；耐火材料、石棉製品、陶瓷、玻璃等行業的防塵工程評價；鉛、汞、砷、鈹冶煉，電解鉛、製鞋膠粘劑等生產加工作業防毒工程評價；炭素、蓄電池、焦化等行業防塵防毒工程評價；以及手持電動工具防護工程評價。這些活動，分析了各行業職業危害狀況，綜合評價了各種勞動衛生工程的技術經濟效果，推薦了勞動衛生工程改進措施和發展方向，為製定勞動保護技術政策和優化工程項目可行性研究提供了依據，為加強宏觀指導，開展技術和信息服務，開拓了途徑。
(六)綜合管理勞動保護統計、情報、科研和宣傳教育工作。
三十多年來，根據國家有關傷亡事故報告和處理的規定，各級勞動部門執行了職工傷亡事故的統計報告製度，積累了曆史資料，定期綜合分析職工傷亡事故變化，分析地區與產業事故分布、事故類別、事故原因等基本情況，為研究防止傷亡事故的措施，製定安全生產政策，提供了重要依據；加強勞動保護科研情報的收集、整理和研究工作，為各級領導機關和廠礦企業提供信息服務。一九八五年，勞動人事部組織有關單位的專家、教授和科技工作者，開展了工廠、礦山、鍋爐壓力容器安全衛生科學技術現狀、差距與對策課題的研究，就這幾方麵的安全衛生技術和管理工程的現狀，與國外的差距，以後十幾年的技術進步預測和實施對策，按專業課題進行了具體論述，並提出了宏觀的科技發展目標和重點攻關項目。其內容涉及工傷事故發展趨勢、勞動保護管理科學、電氣傷害、起重搬運傷害、化學工業爆炸、建築施工事故、粉塵危害、石棉粉塵危害、職業中毒危害、煤礦安全、非煤礦山安全、礦山防塵和放射防護、鍋爐壓力容器安全等方麵的預測和對策。各級勞動部門還在綜合管理、勞動保護科學技術研究和宣傳教育方麵，做了很多工作。
國家勞動保護監察製度
一、勞動保護監察製度的建立
在新中國成立前夕，中國人民政治協商會議《共同綱領》提出，人民政府“實行工礦檢查製度，以改進工礦的安全和衛生設備”。根據一九五○年五月政務院批準的《中央人民政府勞動部試行組織條例》和《省、市勞動局暫行組織通則》的規定，各級勞動部門自建立伊始，即擔負起監督、指導各產業部門和工礦企業勞動保護工作的任務。一九五六年五月二日，中共中央批示：“勞動部門必須早日製定必要的法規製度，同時迅速將國家監督機構建立起來，對各產業部門及其所屬企業勞動保護工作實行監督檢查。”五月二十五日，國務院在發布“三大規程”的決議中指出：“各級勞動部門必須加強經常性的監督檢查工作。”由於“大躍進”和十年動亂的破壞，在長時期內隻對鍋爐壓力容器初步實行了安全監察，其他各方麵的勞動保護監察製度一直未能建立起來。
一九七九年四月，經國務院批準，國家勞動總局會同有關部門，從傷亡事故和職業病最嚴重的采掘工業入手，研究加強安全立法和國家監察問題。一九七九年五月，國家勞動總局召開全國勞動保護座談會，重新肯定加強勞動保護立法和建立勞動保護監察製度的重要性和迫切性。一九八二年二月，國務院發布《礦山安全條例》、《礦山安全監察條例》和《鍋爐壓力容器安全監察暫行條例》，宣布在各級勞動部門設立礦山和鍋爐壓力容器安全監察機構，實行國家安全監察製度。一九八三年五月，國務院批轉勞動人事部、國家經委、全國總工會《關於加強安全生產和勞動安全監察工作的報告》，確定了全麵實行國家勞動安全監察製度和違章經濟處罰辦法，並重申建立、健全勞動部門的勞動保護監察工作係統。一九八二至一九八四年，國家先後兩次批準增加勞動部門安全監察人員編製7700名。從一九八二至一九八七年，由四川、湖北、天津等地區帶頭，相繼有26個省、自治區、直轄市和一些城市通過地方立法，在本地區正式實行勞動保護監察製度和違章製裁辦法。
二、勞動保護監察機構的組織和職權
一九八二年，繼礦山安全和鍋爐壓力容器安全建立監察機構(分設專章介紹)之後，國家授權勞動行政部門全麵建立勞動保護監察機構，行使國家監察權力。勞動保護監察機構的組織、職權和監察工作製度，由國家和地方製定的專門法規加以規定。
各級勞動保護監察機構的設置為：勞動部設職業安全衛生監察局，掌管全國除礦山外一切工廠、建築業及其他企業的勞動保護監察工作。省、自治區、直轄市勞動部門設立勞動保護監察處，市、地或縣設立勞動保護監察科、股或設監察員，分別掌管本地區的勞動保護監察工作。勞動保護監察機構受同級勞動行政部門領導，在業務上受上級勞動保護監察機構的指導。
各級勞動保護監察機構設勞動保護監察員。監察員從熟悉勞動安全衛生技術的高級工程師、工程師和助理工程師中選任，也從擔任勞動保護工作五年以上的具備上述條件的管理幹部中選任。勞動部的監察員由勞動部任命。地方的監察員由省級勞動行政部門任命。對監察員的工作調動及職務上的處分，均須征得任命機關的同意。據24個省、自治區、直轄市一九八六年底統計，已任命勞動保護監察員6432名，任命兼職勞動保護監察員10695人。
勞動保護監察機構的基本任務是：代表國家監督檢查企業事業單位及其主管部門遵守與執行勞動保護政策、法規的情況，檢舉、糾正和懲誡違章行為，維護安全生產秩序和職工的勞動保護權益，保護職工的安全健康，從而保障社會主義建設的順利進行。
為了保證勞動保護監察機構能夠順利完成上述任務，各省、自治區、直轄市的勞動保護監察法規明確規定了它的職權。主要是：