論同級所屬機構涉及檔案事務行政管轄的模式構建
理論探討
作者：劉子芳
摘 要：鑒於同級所屬機構涉及檔案事務現有監管模式存在的問題與不足，檔案行政管理機關與專業主管機關在劃分管轄權時，應從三個維度來衡量，即以兩個監管機關監管內核的差異性為橫向維度；以專業法律法規涉及檔案事務的完善與適用為縱向維度；以對檔案法律法規的貫徹程度為個別考察維度。並在此基礎上，構建“以專業主管機關優先管轄為主與檔案行政管理機關有效介入”的共同管轄模式。
關鍵詞：同級所屬機構；檔案事務；管轄權劃分；模式構建；
對同級所屬機構（指與檔案行政管理機關同級的專業主管機關所屬的具有獨立法人地位的機關、團體、企事業單位。以下簡稱“同級所屬機構”）涉及檔案事務的行政管轄，檔案單行法律法規做了一些明確的規定，理論上來說，對此問題已沒有再探討的必要。但在具體的檔案行政執法實踐中，對同級所屬機構涉及檔案事務的行政管轄問題，仍然存在著理解上的偏頗和監管上的空隙。事實上，對同級所屬機構涉及檔案事務由誰監管，並不是一個非此即彼的政策取向問題，有必要對“同級所屬機構涉及檔案事務違法行為日益增多與檔案行政管理機關監管乏力”的現象進行反思，以理清對同級所屬機構涉及檔案事務行政管轄的基本思路和行政管轄模式的構建。
1 檔案單行法律法規規定與存在問題
對同級所屬機構涉及檔案事務的行政管轄，實際上是涉及各行政主體行政權、行政管轄權劃分的問題。行政管轄權是一種程序性權力，由單行法和程序法賦予；而行政權則是一種實體性權力，由憲法和組織法賦予。[1]
1.1 檔案單行法律法規對同級所屬機構涉及檔案事務行政管轄權的規定。檔案單行法律法規對同級所屬機構涉及檔案事務行政管轄權的規定包括兩個方麵：一是檔案實體法的規定。對同級所屬機構涉及檔案事務“實行統一領導，分級管理的原則”。縣級以上檔案行政管理機關主管本行政區域內的檔案事業，並對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督、指導，依法查處檔案違法行為。機關、團體、企事業單位和其他組織應根據本專業的管理體製，負責對所屬機構涉及檔案事務的監督、指導和檢查工作，並受同級和上級檔案業務管理機關的指導、監督和檢查。[2]二是程序法的規定。縣級以上檔案行政管理機關負責組織、協調各自管轄範圍內的檔案執法監督檢查工作。各機關、社會團體、企事業單位和其他社會組織違反檔案法的案件，由同級和上級檔案行政管理機關查處，必要時，會同其上級主管機關查處。檔案行政處罰由違法行為發生地的檔案行政管理機關依照職權管轄，法律、行政法規另有規定的，從其規定。檔案行政管理機關依照法定的權限、範圍、條件和程序實施行政許可。[3]
1.2 兩個管轄主體實施行政管轄的差異。從上述法律法規規定來看，對同級所屬機構涉及檔案事務的行政管轄涉及兩個行政主體：一是同級檔案行政管理機關；二是同級專業主管機關。從行政管轄的形式和內容上來看，兩者是存在差異的。檔案行政管理機關對同級所屬機構涉及檔案事務的行政管轄是全麵的，不僅負責對其涉及檔案事務的監督、指導和實施行政許可，同時還具有對其檔案違法行為依法查處，實施檔案行政處罰的權力。也就是說，檔案行政管理機關對同級所屬機構涉及檔案事務的行政管轄，既是一種職權性權力，又是一種程序性權力。而專業主管機關對所屬機構涉及檔案事務的行政管轄隻限於業務監督、指導和檢查，是一種不完全的事務管轄。也就是說，按照檔案單行法律法規規定，專業主管機關對所屬機構涉及檔案事務的行政管轄隻是一種職權性事務權利，不具備檔案行政許可和檔案行政處罰權。
1.3 對同級所屬機構涉及檔案事務行政管轄中存在的問題。對同級所屬機構涉及檔案事務的雙重負責、雙重監督的現有行政管轄形式，形成了宏觀方麵的統一領導和微觀方麵的業務管理雙管齊下的嚴格管理體製。這種管理體製，在設立之初對於規範、推動所屬機構涉及檔案事務的發展確實起到了一定的積極作用。但由於兩個行政管轄主體之間互不隸屬、互不製約，由它們對同一管轄客體進行監督，實踐中必然會引發管轄權的衝突，尤其是隨著行政監管體製改革的深入開展，其暴露出的缺陷日益明顯。
1.3.1 專業主管機關對所屬機構涉及檔案事務的監管職責缺乏具體化。檔案單行法律法規雖然規定專業主管機關有“對所屬機構的檔案工作實行監督和指導”的職責，但對此職責都是一些原則性的規定，沒有具體化的內容範圍和措施，導致一些專業主管機關對所屬機構涉及檔案事務時無所適從，隻能依賴於同級檔案行政管理機關的監督和指導。專業主管機關的這種慣性依賴，使檔案單行法律法規規定的由專業主管機關對所屬機構的檔案工作實行監督指導的職責形同虛設，成為一紙空文。同時，在實踐層麵上，監管職責缺乏具體化，也為專業主管機關對其所屬機構涉及檔案事務的消極管轄提供了理由空間。
1.3.2 未明確專業主管機關疏於監管的法律責任。檔案單行法律法規雖然規定專業主管機關有對所屬機構涉及檔案事務的監管職責，但卻未規定其不履行監管職責時應承擔的法律責任。這種沒有責任承擔的職責，既不利於檔案行政管理機關對專業主管機關疏於監管職責時的責任追究，更不利於督促專業主管機關對所屬機構涉及檔案事務的監管。
1.3.3 未明確兩個管轄主體之間的溝通協調機製。由兩個互不隸屬的管轄主體對同一客體進行管轄，雖然檔案單行法律法規規定了兩個主體的各自職責，但並未明確二者之間的相互溝通協調機製，這樣很容易形成職責的相互推諉。當一方或雙方均怠於行使管轄權時，就會造成管轄的漏洞，導致對同級所屬機構涉及檔案事務的日常管理處於“真空”狀態。
1.3.4 疏於對同級所屬機構涉及檔案事務的日常管理。在對同級所屬機構涉及檔案事務的監管實踐中，由於兩個管轄主體相互依賴對方，管理的隨意性較大，日常監管經常處於“真空”狀態。一方麵，由於專業主管機關對檔案行政管理機關的慣性依賴，加之缺乏對其不履行監管職責的法律責任追究，其對所屬機構涉及檔案事務的監管，要麼是不管不問，要麼是以不具備檔案行政處罰權為由，將監管責任全部推向同級檔案行政管理機關；另一方麵，檔案行政管理機關由於監管麵大，人員有限，對同級所屬機構涉及檔案事務的監管，要麼是蜻蜓點水、走馬觀花，要麼是以專業主管機關負有監管職責為由，將其推給專業主管機關。至於專業主管機關是否行使監管職責，檔案行政管理機關則很少跟蹤監督。這種由兩個管轄主體之間的相互慣性依賴所形成的監管“真空”，正是導致當前大量檔案違法行為發生和監督、查處不力的最直接原因。