檔案行政指導存在的問題及其法治化
業務研究
作者：蓋丙蘭
檔案工作是最早使用“檔案行政指導”一詞的領域與行業之一。早在2000年謝淩奕在其發表在《北京檔案》上的《淺析檔案行政指導》一文中就曾給檔案行政指導下過定義。之後理論界一直進行著研究與探討，實務界也不斷地進行著實踐與摸索。
隨著檔案法製化建設進程和依法治檔的推進，檔案行政指導作為一種新型的檔案行政和施政手段，越來越多地應用於檔案行政管理的各個環節。但與檔案業務指導、檔案行政執法工作相比，我們實踐檔案行政指導的時間還比較短，無論是檔案行政管理實務界還是檔案學界都缺乏係統、深入研究。近些年來，檔案行政指導在實踐中還存在著實施過程中常伴有某種事實上的強製力，造成被指導者違心地服從指導；透明度較低，監督失控，造成濫用指導、顯失公正等弊端；責任不夠明確，易造成救濟方法難以周全等不足。有學者指出：“我國檔案行政指導實踐中存在的突出問題是：對行政指導應用於檔案行政管理的認識有待提高；檔案學術界對行政指導應用於檔案行政管理領域的研究還沒有提到議事日程；檔案行政管理部門行政指導行為的規範化、製度化程度不高；一些行政指導行為的透明度不足；對檔案行政指導的監督約束機製亟待完善。”造成上述情況的原因有客觀的，也有主觀認識上的。盡管檔案行政指導是具有廣泛的社會管理需求並且普遍存在的行政現象，各層次檔案法律法規規範中也有不少具體規定，但是對檔案行政指導及其特性，不論是檔案行政管理機關，還是廣大檔案行政管理相對人都還缺少正確的認識和態度，“在實踐中采取消極行為，對行政指導持有排斥、忽視甚至否認的態度，而過於迷信法律的強製手段；對社會主義的法製經濟的理解片麵而武斷，對行政管理的手段與社會發展的需求二者之間的辯證關係缺乏準確定位和理解”。因此，在檔案行政管理的實際工作中不能自覺和正確地運用檔案行政指導。
檔案行政指導是檔案行政管理機關管理國家檔案事務的一種行政行為，這種行為必須依法行使。在依法行政的視界下，要充分發揮檔案行政指導的作用，就必須實行檔案行政指導的法治化。但檔案行政指導法治化並不是一朝一夕的事，也不可能一蹴而就，而是一個逐漸發展完善的過程。“其最基本的要求是在符合法律精神、原則和規則的基礎上形成科學有效的監督與救濟機製，實現行政指導行為的正當化、規範化和製度化。”做好對檔案行政指導前、指導中、指導後的規製。
檔案行政指導前的規製。檔案行政指導前的規製是指檔案行政指導主體、內容、依據的合法化。檔案行政指導的主體合法是指行政指導必須由合法成立的行政機關在其權限以內作出才有效。檔案行政指導必須是由檔案行政管理部門做出的檔案行政行為，檔案行政機關實施行政指導行為時必須在其職權範圍內，不得越權代理實施，否則，作出的行政指導即屬違法行為。行政指導的內容合法是指檔案“行政指導的內容不得違背憲法、法律、行政法規、行政規章和其他行政規範性文件之規定，即便是無具體行政行為法規定的行政指導，也不得違背憲法和法律的基本精神、基本原則及政策”。行政指導的依據合法是檔案行政指導必須遵循法律原則，符合法律精神。
檔案行政指導中的規製。檔案行政指導中的規製一是指檔案行政機關在自己的權限範圍實施檔案行政指導時必須遵守有關程序法的規定。“為了保障行政指導過程透明化和內容明確化，行政指導實施的過程必須向相對人公開。如果行政指導采取書麵形式，相對人就有查閱和複製指導文書權。”二是指行政指導的具體內容不得違反法律的明文規定。三是指行政指導必須遵循平等、公正原則。
檔案行政指導後的規製。關鍵以法律控製檔案行政指導的實施，建立了一套行之有效的檔案行政指導的法律責任及救濟製度。規範行政指導的法律責任，明確指導方的法律責任和受指導方的法律責任。建立行政複議製度、司法審查製度、行政賠償製度和行政補償製度等檔案行政指導的救濟製度。
（作者單位：河南大學 來稿日期：2014-04-16）