房產稅功能定位及製度要素設計
財政與稅務
作者：王金霞 閆曉星
【摘 要】 針對我國目前地方主體稅種缺失、房地產市場不穩、社會分配不公等現實情況，社會各個層麵賦予房產稅彌補地方稅缺失、調節房地產市場、調節居民收入分配等諸多功能和期望，使得房產稅改革在各種期望的“糾結”中謹慎前行。同時，房產稅改革涉及對私有財產的“侵犯”，必然麵臨“博弈”。文章從分析國外房地產稅對地方政府稅收收入貢獻入手，探討國外房產稅作為地方財政收入的基本狀況。在此基礎上，觀測我國房地產市場多年的發展，認為業已存在的存量房產及新增房產為房產稅儲備的豐腴稅源，是房產稅承擔地方稅重要稅種的現實經濟基礎。由於房產稅改革涉及各方利益，因此，在製度要素設計方麵，不僅要從宏觀角度考量征稅主體財政功能的訴求，還要從微觀角度考察納稅主體的經濟承受力和政治接受度，這將是一個漸進的過程。
【關鍵詞】 房產稅； 稅收功能； 地方稅； 製度要素
中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）08-0098-04
引 言
進入21世紀，房產稅改革成為中國政府財稅體製改革的重要組成部分，同時也備受國民的關注，房產稅改革被賦予多重功能和過高期望，使得房產稅改革謹慎前行。2003年5月，財政部和國家稅務總局分3批在北京、遼寧、江蘇、深圳、重慶、寧夏、福建、安徽、河南、大連10個省區市和計劃單列市的32個市、縣、區開展了房地產模擬評稅試點工作。2003年10月，黨的十六屆三中全會提出實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規範的物業稅，相應取消有關收費。2010年10月，將“研究推進房地產稅改革”作為國家“十二五”規劃中財稅體製改革的內容之一。2011年1月28日，在上海和重慶兩市啟動房產稅改革試點，標誌著中國房產稅改革試水前行。
稅收從來就不是簡單的財政問題，而是涉及利益主體的博弈。如何在當前房價走勢不清、居民收入差距矛盾突出、地方稅收體係不完善背景下確定房產稅改革的主基調，如何科學權衡房產稅功能定位，房產稅製度要素設計的次優化選擇等問題顯得尤為重要。
一、國外房產稅對地方政府稅收收入的貢獻
房產稅是一個國際性稅種，從各國房產稅在地方稅體係中的作用看，無論是聯邦製國家還是單一製國家，大多屬於地方政府穩定、持續、均衡的收入。房地產稅在地方稅收收入中的比重都比較大，英國和澳大利亞為100%，美國為50%～80%，法國為69%，加拿大為85%，日本為32%。
可以看出，在聯邦製國家，墨西哥財產稅占地方政府稅收收入的89.0%，美國財產稅占地方稅收收入的73.4%；在單一製國家，英國地方稅收收入100%來自財產稅。另外，國外的房產稅一般由地方政府征收，稅率的調整由地方政府決定，因此，在同一個國家，房產稅占地方稅收收入的比重也不盡相同。
二、我國房地產稅費收入情況分析
新中國成立以後，隨著我國稅收製度的多次改革，房產稅也曆經變遷，經曆了起步——停滯不前——恢複征收——發展和不斷完善的曲折發展演進曆程，其內涵及在經濟社會的地位和作用在不同曆史時期有所區別。
1950年政務院公布《全國稅政實施要則》，決定在全國範圍內統一征收14個稅種，其中包括房產稅和地產稅。1958年和1973年以“簡化稅製”為主導思想的稅製改革使得房產稅在我國的經濟生活和社會生活中基本不發揮作用。1978年黨的十一屆三中全會後，稅收製度開始全麵恢複建設，房產稅也隨著稅製體係的逐步建立恢複征收。1984年，全國範圍內實行第二步“利改稅”和全麵改革工商稅製，恢複征收房地產稅，在城市房地產稅中分立出房產稅和城鎮土地使用稅兩個稅種。1986年9月，國務院頒布《中華人民共和國房產稅暫行條例》，規定房地產稅征收範圍為城市、縣城、建製鎮和工礦區，適用於國內單位和個人，房產稅開始發揮應有作用。1993年3月，在第八屆全國人民代表大會第一次會議上，我國正式提出“按照建立社會主義市場經濟體製的要求”改革財政稅收體製，實行建國後的第四次稅製改革。在該次改革中，我國對房地產稅製進入了全方位的布局，但對房產稅仍保持了原狀，對內資企業征收房產稅，對涉外企業征收城市房地產稅，保持了內資企業和涉外企業房產稅雙軌的狀態。2008年12月，中華人民共和國國務院令第546號規定，自2009年1月1日起廢止《城市房產稅暫行條例》，外商投資企業、外國企業和組織以及外籍個人依照《中華人民共和國房產稅暫行條例》的有關規定繳納房產稅，實現了內資、外資企業房產稅的並軌。
盡管我國稅製體係逐步完善，但房產稅製度建設及其功能的發揮並不盡人意，其財政功能尤其是對我國地方稅體係的支撐作用未能有效發揮。
從數據可以看出，我國房產稅收入總量增長速度較快，從1994年的64.51億元增加到2013年度1 581.50億元，年均增長26.52%。但是房產稅收入占地方財政收入的比重卻未能隨著房價的上漲及房地產市場的旺盛而有所增加，尤其是從1998年住房私有化以來，房產稅稅收收入經曆了高潮到低穀的過程，1998年至2004年，房產稅收入占地方財政收入的比重一直維持在3%以上，而且是房地產稅收入最主要的組成部分。從2005年開始，房產稅收入占地方財政收入的比重一直低於3%，尤其是從2007年以來，出現了房產稅收入占地方財政收入、房產稅占房地產收入的比重處於雙下降的趨勢，房產稅的財政功能未能有效發揮，這種狀況與中國房地產市場發展以及房產稅固有的財政功能很不吻合。