防範風險，把握城鎮化進程中的關鍵環節
發展戰略
作者：許欣
摘要：城鎮化過程是按照經濟規律循序漸進的，拉美和歐美在城鎮化建設中的經驗、教訓值得借鑒與反思。建設城鎮化應當把握關鍵，切實保障人民權益、建立健全基本公共服務體係，實現城鎮化進程中的以人為本、協調發展，使之真正成為經濟社會發展的發動機和助推器。
關鍵詞：城鎮化；風險控製；路徑選擇
黨的十八屆三中全會提出了“堅持走中國特色新型城鎮化道路”戰略目標，把推進以人為核心的城鎮化作為關鍵環節來抓，以推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。這是一個讓城鎮化回歸本源、體現特色的重要理論課題和實踐問題。
一、 前車之鑒，教訓深刻
城鎮化是現代化發展過程的重要衡量標誌，既是是一個曆史範疇，又是一個發展的概念。盡管目前理論界對城鎮化的內涵表述有20種之多，但隨著實踐的不斷深入，其內容已漸清晰、內涵也將不斷豐富。我國城鎮化的核心在於以人為本，城鄉統籌，綠色低碳、服務均等，和諧發展，是有別於其他國家和地區一般的城市化。
城鎮化是一個按照經濟規律循序漸進的曆史過程，有其自然發育成長的特點，離不開一定的曆史條件和社會氛圍。從歐美來看，物質基礎上由於工業革命的積累，本國人口又較少，經濟增長可以應對自身人口的生活需要，意識形態上曆經數百年的社會結構蘊育與現代變革，為城鎮化發展創造了方方麵麵的條件。
進入20世紀以後，拉美地區為了推進城鎮化，機械模仿歐美模式，城鎮化進程中不顧自身農業社會發展的階段性，城鎮化與工業化產生嚴重失衡，呈現出“超前”和“過度”現象。有關研究表明，全球城鎮化率到2009年才達到50%，拉美城鎮化率早在1961年就已超過50%；1999年世界平均城鎮化率是46%，人均國內生產總值是5 165美元，城鎮化與工業化的比值是1.48，拉美平均城鎮化率則高達75%，人均國內生產總值是4 039美元，城鎮化與工業化的比值高達2.5。拉美城鎮化模式這種起點低、速度快的特點，無序開發有限的農業資源，城市人口的數量大大超過工業化所能吸納的程度，城市自然環境、城市居民的精神心理承載能力遠遠不能適應城鎮化發展需求，最終導致了貧富分化加劇，生活環境惡化，城市道路擁擠，失業與犯罪率居高不下，醫療衛生教育等公共服務嚴重短缺，大大增加了城市發展的額外成本，聚集經濟變成了聚集不經濟，形成所謂過快過度城市化的“拉美陷阱”。這種“城市病”問題至今在某些國家和地區仍然普遍存在。曾經輝煌一時的美國“汽車之城”和“音樂之城”底特律，2000年以來，失業率翻了將近3倍，大約40%的城市路燈已經損壞，全市廢棄房屋高達7.8萬幢，每年大約會發生火災1.2萬起，凶殺率達到40年來最高水平，而每次報警電話卻需要等58分鍾才會得到回應；2013年第一季度，整個城市的救護車隻有1/3在服務。在《福布斯》雜誌推出的城市排名中，底特律被評為2012“美國最悲慘城市”，2013年7月18日，被迫向州法院遞交了破產保護申請。上海交通大學劉士林教授稱其為歐美模式是個“正常的孩子”，拉美模式是個“早產的孩子”。
當今中國，在拉美模式影響下，不少城市在不符合當地經濟發展水平和所處階段特點的情況下，大規模發展新城、新區，盲目複製和模仿了大量商業地產項目，建設風潮已經從一二線城市蔓延到三四線城市，土地城鎮化遠快於人口城市化，真可謂“沒有最快，隻有更快”。全國小城鎮從1978年的2 176座發展到2000年的20 312座，平均每年增加824個；初具形態的城市群到2010年超過了20個。還有的地方管理者錯誤地以為，雇一個國外設計師，建一個“洋氣十足”的建築物，就可以提升或展示城市的現代化水平，因而城鎮化進程脫離當地實際，競相攀建所謂國際一流的摩天大樓。據摩天城市網發布的2012年《摩天城市報告》顯示，按照“152米以上的建築為摩天建築”的國際標準，截至2012年，摩天大樓美國有533座，中國有470座。按照現有各地的規劃，中國在建摩天大樓還有332座，占全球在建的摩天大樓的87%。預計到2022年，中國摩天大樓總數將達1 318座，是美國536座的2.5倍，其中80%將建在中小城市；如果以每座樓50億元投資計算，這麼多座摩天大樓的投資極其龐大。這種“高端化”發展更加劇了農民工的“低端化”生存，反映了我國城市建設中不切實際、貪大求洋的錯誤傾向，這樣的“造城”，將是未來的“睡城”、“空城”和“債城”，麵臨著有城無“業”，有城無“市”、有城無“人”的窘境。內蒙古的鄂爾多斯市，盲目的造城運動留下的後遺症十分明顯，年財政總收入隻有800餘億元，而欠債高達3 000億元；在底特律宣布破產的背景下，鬼城鄂爾多斯的標簽被更改為“債城”，發展前景令人擔憂。
我國形成的城鎮化體係極不合理。人口過於集中一、二線城市，“城市病”越來越突出，居民生活負擔重、質量差。而一些中小城市和小城鎮雖然聚集了大量人口，但對轉移人口的吸引能力不強，缺乏有競爭力的產業，由此形成了城市地區的新二元結構，導致了群體間差距有不斷擴大的趨勢。
二、 高瞻遠矚，把握關鍵
拉美在城鎮化建設中的深刻教訓和歐美城鎮化發展中的成功經驗，為我們當前推進城鎮化、實現現代化具有重要的警醒反思和有益的發展借鑒作用。我們要堅持城鎮化和工業化、信息化、農業現代化“四化同步”，推動農村城鎮化，城鎮集群化、城市生態化，全麵提升城鎮化質量和水平，真正使城鎮化建設成為經濟社會發展的發動機和助推器。