一 公共選擇、個人選擇與理性
人的行為選擇分為私人選擇和公共選擇。根據公共選擇理論，私人選擇主要指涉市場決策，而公共選擇則主要涉及非市場決策。顧名思義，公共選擇理論的研究對象為公共選擇過程，也就是非市場決策過程。該理論的研究工具和方法為經濟學的工具和方法，包括價格理論。公共選擇理論把政治舞台理解為市場，即政治市場，把選民、官僚和政治家等行為主體視為政治市場中的博弈者。它把政治市場上選民的選票視同為經濟市場上消費者的貨幣。公共選擇理論采取理性人假設，即假設所有的行為主體都是自利的、理性的效用最大化者。在這一假設下，理性的選民比較成本與收益，追求成本最小化、收益最大化，在確認存在投票淨收益後才投票，不願花費太多精力去理解和選舉有關的情況。他知道自己一張選票影響選舉結果的概率很小，因而投票積極性一般不高。但如果人人這樣，他自己的選票就成為決定性的一票（唐斯難題）。理性的政治家追求選票最大化，其政治生命需要依賴選民的支持。他之所以擔任政治家的角色，是因為有著三方麵的激勵：收入、尊敬與權力。其收入來源包括：稅收，私人的自願交費，從某些希望政治家獲選後得到合同的生產要素提供者那裏獲得收入，以及勒索。理性的官僚追求私人利益的最大化。尼斯坎南（Niskanen）據此建立了預算最大化官僚模型。按此，官僚的私人利益包括：薪金、職務特權、公眾聲譽、權力、庇護人身份、官僚機構的產出、做出改變的自在感，以及管理該部門的自豪感。這些私人利益中的前六項均與預算最大化有關。
可以從上述理性人的自利假設（即“惡魔”假設）出發，推演出不同規則下個人在公共選擇中的效用最大化行為，從而為一個社會選擇更恰當的公共選擇規則提供知識基礎。也可以從同一假設出發，演繹出個人在麵對公共選擇時會采取什麼樣的行為，從而反過來提出需要什麼樣的規則。因此，從理性人的自利假設出發，可以推導出社會需要哪些規則。反之，如果從利他假設（即“聖徒”假設）出發，那麼不僅很難推導出社會需要哪些規則，而且會反證一個小社群（如合作社）雖然可以完全基於利他取向而運作，但是一個大社會不可能是一個完全利他取向的社會。利他的小社群不需要規則約束，自利的大社會則不可能擺脫規則約束。大社會與小社群的一個重要不同之處在於，大社會成員當中很容易出現搭便車等問題，不得不求助於針對自利取向的規則約束。對照自利假設與利他假設，可以有所體悟公共選擇理論理性人假設是強有力的。
公共選擇理論認為，存在著兩個市場：一個是經濟市場，另一個是政治市場。在政治市場中，選民相當於經濟市場中的消費者（需求者），政治家和官僚相當於經濟市場中的生產者（供給者），選民持有的選票相當於經濟市場中的貨幣，他們用選票選擇政治家，來交換政治家的政策法規承諾。因此，政治市場活動和經濟市場活動一樣，本質上也是個人出於自利動機而進行的交易活動，都是利益的交換。如果說經濟學專注經濟市場交換範式，那麼公共選擇理論支持政治市場交換範式。
根據公共選擇理論，經濟市場與政治市場上交易的實質性差別主要在於個人在追求並實現其各自不同利益時所可支配的條件和手段上。在政治市場上，個人偏好顯示和加總與經濟市場相比，存在更大的困難。公共部門中官僚所受到的約束，要比在私人部門中的經理所受到的約束鬆弛得多。
公共選擇分析區分規範分析和實證分析。規範的公共選擇分析關注“應該是什麼”的問題，實證分析聚焦於解釋“是什麼”的問題。在中國，談到公共選擇，馬上就會有人提出來中國沒有公共選擇，因為中國不是現代西方國家意義上的民主政體。言外之意，他們從規範角度把公共選擇隱含地理解為西方國家意義上的民主決策或民主過程。不過，公共選擇理論並沒有預設公共選擇單指民主決策或民主過程，它涉及對非市場決策的研究。
中國也有非市場決策，公共選擇理論也可適用於對中國的非市場決策研究，隻不過我國的公共選擇主體有其特殊性。西方現代民主國家裏公共選擇主體包括政治家、官員、選民、政黨、利益集團等。與美國相比，我國的公共選擇的特殊性至少包括：一是我國與美國的政體不同，我國屬於單一製政體，美國是聯邦製；二是我國是一黨製，美國是多黨製；三是我國的政治家不是通過普選產生，而美國的政治家是經過普選產生。我國憲法規定人民代表大會是國家的最高權力機關，但是人民代表作為政治家的產生不是經過普選產生。除了村民委員會選舉之外，我國的國民沒有通過普選確立與政治家的委托—代理關係，委托人和代理人兩者地位是沒有得到確認的。在美國，選民通過普選選擇政治家，從而明示確立與政治家的委托—代理關係，其中選民為委托人，政治家為代理人。委托代理關係的明示確立非常重要，因為這也是確認社會契約的過程，也是確認選民是國家主人的過程。正因為如此，我國國民的公民身份仍然是不健全的，美國人的公民身份則比較健全。
很明顯，如果要研究我國的公共選擇，就必須考慮我國公共選擇的上述特殊性。這不僅對公共選擇研究提出了一種挑戰，同樣構成了一種機遇。對我國的公共選擇研究，完全可以充分發揮我們所擁有的“後發優勢”，而研究的成果不僅構成對公共選擇研究的增量貢獻，而且有助於研究者形成一種競爭優勢。
在對中國的公共選擇研究中，需要注意理論範式如何“落地”。理性人假設意味著假設人是自利的、理性的效用最大化者。但是理性人假設要求信息是完備的，在現實中國的公共選擇中，個人往往隻具備有限理性，隻能獲得有限的信息，而且其心智的認知能力有限，其有關成本與收益的計算能力有限，可用於計算的資源（如時間）也有限。因此，在實際生活中，個人往往傾向於約束條件下最大化，但並不就是追求約束條件下最大化。
假設有限理性的個人追求滿意度，也就是個人遵循滿意度法則（Satisficing Principle），這比較接近現實，因而在現實世界的公共選擇分析中會大有作用。滿意度法則由赫伯特·西蒙在其滿意度模型（Satisficing Model）中提出。該法則是指人們做實際決策時，是以滿足滿意度的方案為準。根據西蒙的分析，由於人的觀念、智慧、認知力、知識、技能、精力、時間等等是有限的，所以人們不可能總是把所有的問題都考慮到，找到最佳的目標和最佳的方法，追求最大化，甚至連最優化的可能都沒有。有人認為可以做到在特定條件下的最優。但是實際上由於信息、認知、機遇、思考能力、未知的變化，甚至一念之差，他並不知道哪一種狀況是當時的最優，其選擇也不可能是已有條件下的最優。他可能也不知道自己的偏好曲線，決策的依據是他當時的滿意度。隻要對決策的目標和執行的手段滿意，他們就會做出決定，開始行動。這種滿意度是一個滿意的區間，在其中的每個選項都是可接受的。因此，這種滿意度原則雖然也類似於一種優化，但與理性的效用最大化範式下求取一個唯一的極大值不一樣。
在下文中，除非另有說明，我們從廣義上理解理性。也就是它不僅僅指稱最大化行為，還包括指稱有限理性行為。
在現實中國的公共選擇中，也往往存在行為主體個人自以為理性的，實際上可能是理性、非理性（irrational）或者理性不及（non-rational）的行為。比如發動“人民公社”運動對於社會的負麵影響很大，但是總體上仍然體現為行為主體個人至少自以為如此的理性行為。實際情況可能對於行為主體個人是非理性的行為，比如當時沒有考慮到一些成本因素，或者更多考慮情感因素。因此，一個行為是否理性，首先得從行為者個體自身的角度看。同時，外部人仍然可以綜合分析行為者個體是否理性。
自以為理性的行為，不一定實際上真正如此，這是因為即便個人行為基於自以為理性的計算，這種個人計算仍然可能有誤。這裏至少有幾個方麵的影響因素：一是個人的計算能力可能有不足之處；二是個人計算所依據的有關約束條件的信息也可能有誤或者不完全；三是理性不及因素可能在影響，比如本能、情感，或者某種信仰、準信仰、習慣，或者文化之類的因素影響甚至決定了其選擇。這些信仰、準信仰、習慣或者文化之類的因素能夠促使人形成某種固定的行為傾向（disposition），按此行事，可脫離基於每一種具體情形的一般成本收益計算。現實生活中，個人理性計算失誤造成的非理性選擇比比皆是。這不僅發生在市場經濟當中，也發生在計劃經濟當中。市場經濟中往往發生局部性的私人選擇失誤，而在計劃經濟中可能發生全局性的公共選擇失誤。而且，計劃經濟的更根本問題是，由於缺乏真實的價格信號，無法進行真正的成本收益計算。個人的理性選擇，對於他人或者在社會層麵而言不一定也是如此。個人理性的行為並不能確保“集體理性”的結果。著名的“囚徒困境”博弈模型就形象地說明了這一點。根據標準的“囚徒困境”模型，囚徒甲和乙如果彼此合作，拒不招認罪行，可以為全體帶來最佳利益（比如無罪開釋）。但在無法溝通的情況下，由於甲出賣同夥乙可為自己帶來利益（比如縮短刑期），對同夥乙帶來不利（比如延長刑期），也因為同夥乙反之亦然，把甲招出來可為同夥乙自己帶來利益，對甲不利。因此甲乙兩名罪犯彼此出賣雖然違反最佳共同利益，反而是各自的最大利益所在。
在實際生活中，還存在很多“利他行為”。在社會心理學中一般是這樣來定義“利他行為”的：一個人所作出的行為對他人是有利的，而對自己則並沒有明顯的利益；或者是一種無私的行為，隻是為了他人的利益。個人之所以采取“利他行為”，在部分情形中是因為行為者是出於真心利他的考慮，在另一部分情形中是因為行為者認為這種行為也於己有利。前者屬於真正的利他行為，後者仍屬自利行為範疇。這在舍己救人的行為中表現最為突出。這兩者均受到理性不及因素即信仰、準信仰或者習慣等因素的影響。
無論如何，正如布坎南所言，任何公共選擇其實都是“個人的公共選擇”（individual public choice），不存在集體的公共選擇。公共選擇和私人選擇一樣，都可能是理性的選擇，也可能是非理性的選擇或者理性不及的選擇。正因為公共選擇隻能是“個人的公共選擇”，公共選擇需要麵向個人的偏好，遵循同意原則。因此方法論個體主義、規範的個體主義以及主觀價值論在分析公共選擇時與分析私人選擇時一樣均有其自然合理性。
二 方法論個體主義與規範的個體主義
在現實生活中存在著許多集合概念，比如“國家”、“政府”、“集體”、“社會”、“組織”、“單位”等等，雖然有用，但是屬於指代性質。比如“外交部提出嚴正譴責”的說法，其背後是一些個人做出決策並從形式上代表全體人民提出譴責。不過使用集合概念“外交部”，指代這些具體的個人決策者，確實節約了信息傳遞的交易費用。嚴格而言，這些集合的“主體”，無法實施具體的行為。這些集合主體“行為”的背後，是個體的行為及其互動。
因此，有必要把一切社會現象的分析回歸到對個體行為及其互動層麵的分析。這種方法論就涉及方法論的個人主義（methodological individualism），又稱個人主義方法論。這種方法論將社會現象看作是許多個人行為及其互動的聚集，以此解讀和研究許多社會現象。根據範伯格的觀點，方法論個體主義是指“無論我們試圖解釋社會集合層麵（social aggregate level）上的什麼現象，我們都應當表明，它們如何產生自個體的行為和相互作用，這些個體無論是單獨還是共同行事，都隻是基於他們對其周圍世界的理解去追求他們眼中的利益”。這裏的“利益”既可能是自利考慮意義上的利益，也可能是利他考慮意義上的利益。最極端形式的方法論個人主義為原子論，它認為“整體”隻不過是“許多個體加起來的總和”。不過，從演化論角度看，個人行為及其互動，在總體層麵可能呈現出某種“湧現”（emergence）。這種“湧現”有時會呈現不同於個體特性的係統性特點。這種情況下，仍然不能以方法論集體主義（methodological collectivism）來簡單替代方法論個體主義。一種科學的方式是，仍然需要從個人行為及其互動來看，在哪些條件下哪些個人行為及其互動促成哪種“湧現”，同時甄別哪種“湧現”對於當事人合意與否。這種科學方式實際上著眼於甄別一些固定的“行為—結構—績效”型式（patterns）。
上述的合意與否涉及規範的個體主義（normative individualism）。根據範伯格的觀點，這種方法論從規範角度假設了“是相關參與人的評價、他們的利益和價值觀，最終為我們提供了可以用來判斷各種不同規則的優劣及‘合意性’的重要標準”。範伯格還認為，此意義上的規範的個體主義不是用來證明某些社會安排的正當性的，而是為了提供一個標準或視角使得我們可以審視和比較不同規則的效果。
三 諸種政府行為分析範式評述
在梳理了基本的概念和方法論之後，可以轉而分析中國政府行為分析範式。當前涉及中國中央或地方政府行為的分析範式比較多，主要包括：“發展型國家”（developmental state）範式，“地方政府公司主義”（local state corportism）範式，“尋租型國家”（rent-seeking state）範式，“掠奪性國家”（predatory state）範式，“保護性國家”（protective state）範式，“侍從主義國家”（clientilist state）範式，企業家型國家（entrepreneurial state）範式，“市場維護性聯邦製”（market preserving federalism）範式或者“市場創造性聯邦製”（market creating federalism）範式，“威權主義國家”（authoritarian state，或稱“權威主義國家”）範式，或“新威權主義國家”（new authoritarian state，或稱“新權威主義國家”）範式等等。這裏，我們對上述諸多政府行為範式做一梳理和評述，由此甄別其中最為適宜的範式。
根據約翰遜（Johnson）的看法，具備如下特點的國家為“發展型國家”：經濟民族主義，能夠授權官僚的政治體係，有能力的官僚體係（領航機構如日本的通產省、選定發展產業、選定最佳工具迅速發展該產業、監督被授權部門之競爭），通過銀行挹注資源，以及公私部門合作。根據台灣學者吳玉山的看法，中國大陸在經濟轉型過程中，其政府行為像東亞的“發展型國家”，其特征為：轉型過程中國家官僚運用製度來操控轉型過程，中國大陸的威權政體較能夠采取漸進改革，注重政治穩定，通過改變經濟環境維持經濟增長。他認為，中國大陸的地方政府發揮著“發展型國家”的角色，比如最初發展鄉鎮企業，其做法是自行承擔轉型成本，非按中央國家計劃設計，而是自發創造和發展鄉鎮企業，同時在鄉鎮企業麵臨困難時，推行隱性私有化，達致預算硬約束。值得注意的是，“發展型國家”範式存在諸多問題：第一，它有著隱含的“仁慈性政府”假設。有些地方的政府以強勢的麵目出現，但不是促進和帶動地方的發展，而是對地方民眾和企業具有很強的掠奪性，從而體現明顯的自利性。第二，該範式的隻適用於描述政府在發展個別產業、或個別地區之行為，而不是適用於描述國家總體（macro）特性。當政府在大力推進個別產業或者個別地區發展的同時，往往歧視了其他產業或者其他地區的發展，相當於給予個別產業或者個別地區以特權，卻侵犯或剝奪其他產業或者其他地區經濟主體的產權。第三，該範式也忽視了威權型國家對比憲政民主國家推行市場經濟，是否存在更大的財富增長這一問題。至少有這樣一個事實：威權型國家當中，人均收入低的國家比例很高；憲政國家中，人均收入低的國家比例極少，幾乎沒有。第四，一些“發展型國家”既造成了一國經濟發展初期的高速經濟增長，但同時將一國推入“中等收入陷阱”的病因。對於非點式經濟體，要解決這個問題，不能通過沿用“發展型國家”範式，而是要實現走向憲政的範式轉型。總體上看，“發展型國家”範式缺乏普適性、包容性和長期時效性。
其他許多範式與“地方發展型國家”範式一樣，其普適性、包容性和長期時效性較差。比如美國學者戴慕珍（Jean C。Oi）最早提出的“地方政府公司主義”範式，主要強調的是中國農村一些地方的一種政府主導的增長方式（government-led growth）。它涉及20世紀80年代，許多農村政府通過對公共企業的公司管理和集中社區資源，引導工業的迅速發展。在這樣一種政府主導的增長方式中，在其中民營化和新的民營企業的形成明顯發揮著次要的作用。有關這一範式的局限性，就是該模型過分固化和靜態地看待地方政府行為模式，無法說明政府本身的轉型過程，更無法解釋整個農村包括政府部門、私人部門和公民社會部門的三元轉型過程。戴慕珍本人也不諱言“地方發展型國家”範式的過於靜態化問題，承認這種政府主導增長方式或者地方國家主導的發展模式本身也在演化當中。戴在其1998年《鄒平：地方政府公司主義的演化》一文，就是對地方政府公司主義的演化或者說“脫胎換骨”作了描述和分析：新的範式是一種混合型的治理模式（mixed model），而非最初的那種更為簡單、更為幹部中心主義的治理形式。從70年代末到90年代中期，山東省鄒平縣的地方工業經濟規模不斷擴大，市場競爭不斷加劇，這侵蝕了最初較為簡單的幹部對企業的直接治理形式，鄉鎮政府轉而采用更為間接的公共企業治理形式，轉而對更為重要和更為成功的企業保留更為直接的控製。隻有到90年代，鄉鎮政府才開始對鄉鎮企業實行民營化。隻有在90年代初，鄉鎮幹部才日漸消除對民營企業的懷疑，由此到90年代中期完成其朝著混合模式的轉換。從戴的描述可以看到“地方政府公司主義”範式在時間上的過渡性。
“尋租型國家”範式在我國一些地方能夠體會到。根據塔洛克（Tullock）的定義，“尋租”（rent-seeking）指的是那種利用資源通過政治過程獲得特權從而構成對他人利益的損害的行為（塔洛克，1999）。根據Pasour的觀點，“尋租”這一概念被用於描述獲得或者維持財富轉移支付的嚐試。許多公共選擇學派經濟學家對“尋租型國家”進行了模型化。比如尼斯坎南（William A。Niskanan）建構了預算最大化官僚模型，布坎南構建了財政剩餘最大化的利維坦型國家模型。一些公共選擇學派經濟學家也提出“尋租”也有其將下情上達的建設性作用。盡管在許多地方可以找到足夠的證據證明那些地方的政府行為屬於“尋租型國家”行為，但是公共選擇學派經濟學家對“尋租”總體上持否定態度。由於“設租”和“尋租”基本上隻是體現一類政府與社會的關係，“尋租型國家”在反映這類政府與社會關係的時候比較有效，但是在這層關係之外，這一範式的作用有限。
“侍從主義國家”範式差不多是“尋租型國家”範式的一種特例。它特指尋租類型為公權占有者伺候其主要庇護者、從事權錢交易的“尋租型國家”。所謂侍從主義（clientelism），是指官僚層為嘉惠其主要支持者，往往以提供較多的福利資源為代價來換取忠誠。皮亞托尼（Piattoni）對侍從主義和庇護（patronage）的籠統定義為“以帶有可分收益的公共決策為代價換取選票和其他類型的偏袒（partisan support）”，並認為在這方麵，“侍從主義”這一概念隱含了“庇護”的涵義，而且前者更具穿透力和包容性。“掠奪型國家”範式可以看作為“尋租型國家”範式的極致。“掠奪型國家”是指公共權力執掌者依靠其強製力增收苛捐雜稅收費罰款，通過增發貨幣推行“通貨膨脹稅”，通過發行大量國債把大量稅收負擔轉嫁給未來一代人，通過直接侵占私產擴大自己可供支配的“公產”規模，由此強行掠奪民眾的財富而實現自身利益的行為。“掠奪型國家”是社會力量極度弱小而無力製約國家的產物，這種國家淩駕於社會之上而獲得了高度的自主性，同時靠掠奪社會財富而寄生於社會之上成為社會的沉重負擔。在本文框架內，“保護性國家”（protective state）涉及向轄區公民提供安全保護的“最小國家”（minimal state）。這種古典自由主義的理想模式已經很難找到其現代標本。不過，在每一個轄區裏，對政府的職能要求之一就是提供“保護”，充當“保護性國家”；同時，政府還被賦予一係列其他職能。值得注意的是，以下兩種觀點都是有問題的：一是認為在現代國家，隻有政府排他性地提供“保護”；二是認為政府不會提供“侵害”，隻提供“保護”。