美國大法官馬歇爾曾有一句名言：“征稅的權力事關毀滅的權力。”我國古代哲人也不乏類似陳述，孔子曾經說過，“苛政猛於虎也”。這說明了一種輕徭薄賦的財稅體製的重要性。
本章旨在對政府財稅競爭背景下我國政府財政規模、財稅體製、政府負債與市政債券發行問題以及解決問題的思路進行較為前沿的研究。研究表明，我國的政府財稅競爭是一個普遍現象。在財稅競爭背景下，我國政府的廣義財政規模已經非常龐大，而財稅體製的問題和症結顯得積重難返。需要確立最基本的規則秩序來框定政府財稅競爭，限製政府規模，解決財稅體製問題，消除其症結。
一 政府財稅競爭與財政規模
財稅領域是我國政府競爭表現得最為淋漓盡致的領域之一。政府競爭可以分為縱向政府競爭和橫向政府競爭。政府競爭還可以分為政府之間的競爭、政府內部的競爭、政府內外的競爭。政府競爭在我國非常普遍。從我國的實踐來看，政府競爭可以帶來積極的結果，比如中國經濟的高速增長與地方政府競爭有關。它也可以帶來消極的後果，比如有人指責說中國的環境汙染嚴重問題也與地方政府競爭有關。政府競爭禁止不了，也不應該簡單禁止。政府競爭就像市場競爭一樣，兩者均需要分別框定在競爭秩序之下。需要一整套的規則來轄製政府財政競爭。
我國是單一製國家，上級政府對下級政府要求服從，而非合作。但在絕大多數場合，我們看到的是消極服從，甚至積極不服從。所謂“上有政策，下有對策”，即為如此。據說，廣東人改革開放初期，為了利用好中央給的政策，采取的對策是“看見綠燈你就直走，看見黃燈搶著走，看見紅燈繞著走”。如此看來，中央和地方關係的本質既不是合作，也不是服從，而是競爭。唯有競爭才能解釋為什麼中央政策到了地方之後往往走樣。而單純以對政策領會不足為理由很難服人。中央和地方之間的競爭存在於改革開放之後，也存在於改革開放之前。一大明證是，無論是改革開放前後，中央和地方的關係總體上沒有跳出“一放即亂，一收即死”的“治亂循環”。有必要從財政角度剖析改革開放以來中央和地方的關係問題，提出財稅體製改革和政府再造對策。
1994年以來，我國財稅競爭的一大表現是中央和地方政府分頭爭取自身從整個財政收入總盤子中獲得更大的一個份額，這一競爭屬於政府之間的競爭；另一大表現為政府不斷擴大財政總盤子占GDP總量的份額，這一競爭屬於政府內外的競爭。根據本書的分析，如果政府財政性收入取廣義口徑，具體包括預算內收入、基金收入、預算外收入、土地出讓收入、社保基金收入、新增政府負債餘額、國有資本經營預算收入，以及製度外收入，那麼這一財政總盤子占GDP的比重可以達到53.62%。這樣看來，我國政府的規模實屬不小。
政府規模與納稅人日計算
一些美國、德國和印度人每年選定一個“稅收自由日”（Tax Freedom Day），慶賀截至那一天，納稅人為向政府納稅掙夠了錢，其後才是納稅人掙錢為自家過日子。
根據美國稅收基金會的解釋，稅收自由日要回答的基本問題是：要維持政府的運行，百姓得付出什麼樣的稅收代價？因此，可用官方稅收收入總額除以國民總收入。該基金會在2009年3月31日預計2009年美國人的稅收總額將為其國民收入的28.2%。2009年1月1日至4月13日的103天的時間恰好一年的28.2%。因此，該基金會把4月13日定為2009年的“稅收自由日”。這意味著，截至該年的4月13日，納稅人為向政府納稅掙夠了錢，其後才是納稅人掙錢為自家過日子。
公民應承擔納稅人義務，並同時享有納稅人權利。國家稅務局於2009年11月6日史無前例地發布了《關於納稅人權利與義務的公告》。雖然隻是規定了狹義的納稅人權利，卻是一大不可小覷的進步。當然，我們還不能指望公告能夠指點迷津，告知納稅人有哪些途徑去查對自己繳納的稅金是怎麼花掉的，有沒有浪費，有沒有被中飽私囊。無論如何，納稅人越來越關心這樣一個問題：為什麼自己交稅由政府管，政府花錢自己無法過問？
也許我們可以按照一些美國、德國、印度人的習慣，計算我們中國人自己的“稅收自由日”。不過，我們在此重點在於就事論事，為其取一個合乎國人中庸習慣的中性名稱，那就是“中國納稅人日”。
我們很難適時找到把各種稅費加總在一起的政府稅收口徑，隻能從一些零星的材料中大致計算過去某一年度的廣義政府稅收收入。我們找到和估算的是2009年的數據，計算出我國2009年的納稅人日為7月13日。那是2009年的第193.1天。假設納稅人日為一年中的第x天，那麼納稅人日的計算公式是：
x宏觀稅負率×365天。
其中宏觀稅負率為：
宏觀稅負率廣義稅費收入/國內生產總值×100%
我國實際稅費負擔包括一般預算收入、政府性基金收入、預算外財政專戶資金收入、五項社會保險基金總收入、新增國債餘額、新增外債餘額、地方政府新增債務餘額、國有資本經營預算收入，以及政府的製度外收入。這些實際稅費負擔比較重，體現在稅收收入之外的各種政府收入規模較大，從而體現在宏觀稅負比較沉重。
在表格中，2009年預算外財政專戶資金收入根據截至2007年的預算外財政專戶資金收入外推估算而得。地方政府債務總額采用73800億元第三方估算數據，其中新增債務餘額按照4萬億元估算。製度外收入涉及政府部門未按政府有關法規文件課征的各種“三亂”收費（亂收費、亂罰款、亂攤派）。根據國家發展和改革委員會宏觀研究院一個課題的數據，1999年我國政府部門製度外收入大約占GDP的4.5%。鑒於政府行政管理水平在提高，財政管理也比以前規範，我們就取其1999年數字的不足一半，即占GDP的2%作為2009年的政府製度外收入規模。納入這一數字之後，2009年我國政府可支配的大口徑財政收入規模約占GDP的比重為53.62%。此外，根據布坎南的憲政經濟學思想，通貨膨脹率相當於對百姓的征稅。2009年我國的消費價格指數比上年降低0.7%，因此，應該從上麵得到的大口徑財政收入規模占比53.62%中減去這一百分比，由此得到我國2009年政府廣義宏觀稅收負擔率為52.92%。
這樣根據上述納稅人日計算公式，我們得到2009年我國的x：
x52.92%×365193.1
這意味著，我國的2009年納稅人日正好超出全年的第193天，即第194天。
我們可以基於現有的計算，姑且確定本年度7月13日為2010年中國納稅人日：截至該日，納稅人為向政府納稅掙夠了錢，其後才掙錢為自家過日子。當然，我們也應該明白，政府收上的稅費也隻是部分用於政府官員自身頭上，但是支配權和話語權不在我們手裏。
二、1994年之前的財稅體製沿革
我國在80年代初開始推行行政和財政分權，統收統支體製解體，地方相對獨立的利益凸顯，行政和財政自主權擴大，地方政府之間的競爭也隨之加劇。地方政府之間圍繞資源、投資和市場的競爭，雖然帶來了一些地方保護和環境汙染之類的副作用，但大大促進了地方經濟的發展，總體上也促進了國民經濟的發展。這裏，我國各地實行的財政包幹製發揮了重要的助推作用，這是因為地方政府的財政收入是有保證的，而且與地方經濟發展掛鉤。80年代初到90年代初，我國財政包幹製大行其道，各地的體製多樣性令人瞠目。這類似於農村家庭聯產承包製。在農村家庭聯產承包製下，農民適用“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”這一契約安排。與此相應，在財政包幹製下，可以說地方政府適用“交足中央的，剩下都是自己的”這一契約安排。
在財政包幹製框架內，由於地方政府負責征稅，當時的收入管理不規範，地方政府有著瞞報稅收收入或者減少預算內收入的征收努力，以及擴大征收預算外收入甚至製度外收入的激勵和可能性。地方政府為了吸引外來投資，還會有對之減少征收稅費、增加補貼的利益驅動。地方政府對大量本地企業實行包稅製，有時還要求本地企業參與提供基礎設施來換取減少對其征稅，這更是擴大了地方政府博弈可選對策集。結果是：一是全國預算內收入占GDP的比重日益下降，從1980年的25.5%下滑到1993年的12.3%；二是中央預算內收入占全國預算內收入的比重也每況愈下。雖然中央預算內收入占比從1980年的24.5%上升到1984年的40.5%（部分與“利改稅”有關），但從1985年的38.4%下降到1993年的22%低穀。上述發展趨勢並不是說中央政府在改變財政收入分配體製方麵沒有主導權，任由地方政府擺布。事情恰恰相反：1994年前中央每隔幾年就要改變對省財政管理體製，尋求提高地方收入上繳基數，增加分成比例。但是，地方政府則是采取討價還價和上述收入征收和補貼支出方麵的變通方式展開博弈。比如，當中央政府試圖增加其分成比例或者地方上繳基數時，地方政府一般會強調地方支出缺口和困難，並向中央政府申請更多的項目資金。這樣一來，中央政府增加自身收入的要求就容易落空，往往隻能部分得到實現。而且，即使其要求實現，也會因為需要向地方提供較大的轉移支付而等同於落空。因此，實際上中央的主導權仍然受到嚴重掣肘，而非未加約束。
上述縱向和橫向政府競爭總體上有利於各地經濟發展。正因為如此，一些研究者（溫加斯特和錢穎一等）把我國的經濟與財政體製稱為“市場維護型聯邦製”，或者“中國式的聯邦製”。當然，準確地說，隻能說我國的政府體係運行具有一些準聯邦架構。也有學者從貶義角度稱我國的經濟為“諸侯經濟”。
三1994年以來的財稅體製改革
但是，90年代初中央財政困難是明擺著的。政府職能轉型、國企改革滯後也為中央財政增加了負擔。很多中央支出超出了市場經濟國家典型的政府支出職能範疇，比如國企虧損補貼。我國財政部1990年提出分稅製財政管理體製改革方案，並於1992年在天津市、沈陽市、大連市、浙江省等9個地方進行分稅製試點。1994年國務院主導了分稅製財政管理體製改革。改革通過對地方政府采取“贖買”政策進行：承諾保證地方政府既得利益，通過稅收返還保證地方政府原有的收入基數，但在收入增量上中央拿大頭，地方拿小頭，而地方所獲增量收入占總收入增量的比例實際上逐年減少（而且由於計算公式表述複雜，當地地方政府並沒有察覺到這種不利走勢）。這場改革扭轉了原來中央政府在財政收入分配上的較被動局麵，基本上實現了其預定目標。當時的預定改革目標是“兩個提高”，即提高財政收入在國民生產總值中的比重，提高中央財政收入占財政總收入的比重。一般財政收入占GDP的比重從1995年的最低10.3%穩步上升至2009年的22.6%，而且中央一般財政收入占一般財政總收入的比重從1993年的22%上升至1994年的55.7%，其後在多數年份一直保持在50%以上。
1994年分稅製財政改革的主要著眼點是增強中央政府的宏觀調控能力，明確中央和地方的財力分配關係，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設中央和地方稅務局，由此建立中央和地方之間的分稅製財政管理體製。這也是分稅製財政管理體製的名稱由來。
當時根據國務院的要求，各省要根據決定製定對所屬市、縣的財政管理體製。因此，各級地方政府基本上參照上級政府的做法，與下級政府劃分收入，主要采取分稅製、分成製或其兩者的混合體製，部分仍為包幹製，少數為統收統支體製，最近很多地方，尤其是鄉鎮，還搞了統收統支體製。其中分稅製、分成製，或者兩者的混合體製，無論如何都或多或少留有包幹製這種舊體製成分。當時各級地方政府基本上參照中央對地方體製的做法，從地方集中稅收收入。這樣一種自上而下推行的分稅製財政管理體製改革，為上級政府集中下級政府的財政收入提供了製度化的路徑。也就是說，這種財權向上集中的思維不僅在中央政府層麵，而在省、市、縣層麵都形成了從下級政府集中資金的思維邏輯。由此導致提供公共產品與服務的事權不斷下移，而財權不斷上收，縣鄉級政府的財權和事權日益背離，很大程度上加劇了其財政困難。