改革開放以來，隨著地區競爭愈演愈烈，工業化和城市化迅猛推進，地方政府的財政支出壓力和收支缺口越來越大。地方政府，尤其是市縣兩級政府的債務日趨嚴重的問題逐步引起專家學者和政策部門的注意。人們越來越關注如何減少地方政府財政風險，增加財政透明度，尤其是負債透明度。發行市政債券作為地方政府事實和隱性負債的顯性化手段也提上議事日程。
本章可以分為理論和應用分析兩大部分。理論分析首先介紹地方政府負債和市政債券的一般定義、發展概況、分類、特征等，然後從憲政經濟學和財政聯邦製理論入手，分析地方政府的財權、負債傾向、發行市政債券的規則問題，再應用公共財政理論探討地方政府負債和市政債券的具體運作形式。在應用分析部分，本章分析中國地方政府負債的現狀、問題與成因，研究城投債和地方政府債券的運作狀況與特點，探討有關中國地方政府負債、城投債和地方政府債券運作的規則框架。
一、概念界定
地方政府負債口徑不一。就我國而言，隻要地方政府總支出高於其總收入（包括一般預算內、預算外和製度外收入），就存在實際負債，因此地方政府負債可表示為地方政府總支出與一般預算內、預算外和製度外收入總和的差額（定義1）。這一定義涵括的負債形式很多，如政府從企業和銀行借貸、政府間資金拆借、拖欠工程款等。然而中國地方政府還常常要對其直接或間接擔保的所屬企業或項目承擔全部或部分債務責任，因此一個更為寬泛的政府負債定義應將這部分負債和或有負債都包括在內（定義2）。除非另作定義，本文提到的中國地方政府的負債即指定義2.
市政債券是國際上地方政府負債的主要手段。這種負債手段不限於城市政府，全國級次以下的各級政府發行的債券均包括在內。與國家公債不同，市政債券通常禁止用於彌補地方財政預算赤字，而隻能用於下列用途：（1）解決由稅收與支出周期錯位或其他原因引起的臨時性財政資金周轉問題；（2）為各項公共資本計劃提供資金支持，例如地方建設維護、學校建設、供排水係統等；（3）支持並補貼各類促進地區發展和增進居民福利的私人活動，例如工業園區的建設、停車場的修建等（Fisher，1996）。為了滿足上述這些不同的目的和用途，市政債券衍生出大量不同類型。就償還期限而言，市政債券可以分為短期和長期債券（Fisher，1996），其中長期債券占了絕大部分。按照償還資金來源，長期債券又可分為兩大類：一般責任債券（general obligation bond）和收益債券（revenue bond，又稱非擔保債券non-guaranteed debt）。兩類債券存在根本區別，前者以政府的信用和全部稅收作為償還擔保，在性質上更接近稅收，可以視為對未來稅收的提前支取和使用，安全性較高；後者則僅由發債項目產生的各類使用費或其他收益提供擔保，更接近企業債券。由於一般責任債券本質上是對稅收的一種替代，因此發行比較嚴格，多需要轄區內選民通過全民公決投票表決；相對而言，收益債券的發行就要寬鬆很多，往往無須經過嚴格的政治程序（Newcomer等，1983）。
廣義的市政債券（municipal bond）是指地方政府或其授權代理機構發行的、以地方政府信用為擔保的有價證券，所籌集資金主要用於地方公用設施的建設。在成熟市場上，市政債券一般有四個特征（巴曙鬆，2009）：一是發行人必須為地方政府及其授權機構或代理機構；二是籌集資金一般投向城市（更廣義地講涉及“地方”）公用設施建設；三是償債資金來源多樣化；四是具有特殊的免稅待遇。此外，在成熟經濟體裏，地方在市政債券的發行和償還上存在自主權。地方是否在債券發行和償還方麵擁有自主權，在一定程度上也構成是否屬於市政債券的一大衡量標準。目前我國地方政府以政府信用對地方投融資平台公司的企業債券提供了隱性擔保，平台公司相當於地方政府的代理發行機構。城投債除了不享有免稅待遇之外，具備市政債券的其他一般特征。可以視城投債為一種“準市政債券”。目前，財政部代理地方政府，為地方政府債券還本付息。它還代理多數省份的地方政府債券發行，但少數省份和計劃單列市則已經在試行自行發行地方政府債券。這裏，財政部相當於地方政府還本付息的授權代理公司，也是多數省份發行地方政府債券的授權代理機構。可以說，當前的地方政府債券已經具備了上述市政債券的四個一般特征，但是地方缺乏發行和償還自主權，因而也還是一種“準市政債券”。
二 地方政府負債和市政債券的經濟學分析
（一）憲政經濟學分析
本節在政府與社會、公民關係的框架下考察地方政府負債與市政債券，這是布坎南意義上的憲政經濟學視角。這一視角之所以必要，是因為傳統公共財政理論對地方政府債務和市政證券問題的研究存在一定缺陷，例如其隱含假設是“仁慈政府”，在鼓吹財政支出的乘數效應（Samuelson，1970）時忽略了公共支出對私人投資的替代和擠出效應，而且沒有考慮轄區內公民意願與代際公平問題。實際上政府收支並不僅是財政學問題，它更多是製度設計和政治博弈的結果，因而也是憲政和政治學問題。政府在本質上更接近一個利益獨立、常常淩駕於社會之上的實體，這一特點深刻地影響了政府財政稅收行為，因此要研究政府負債，就必須考慮到政府和居民之間、政府和政府之間的衝突與矛盾，而這無疑就進入了憲政經濟學的領域。本節的分析將首先從個體出發，研究個人對債券的偏好和反應，主要涉及代際公平等問題；其次研究民主機製下的政府負債行為和市政債券的選擇；最後研究利維坦型政府發債行為的扭曲。
1.公債政治的核心問題：臨時債務與成本轉嫁
政府負債可以看成是將征稅時間後推。Tullock（1959）認為，如果個人對全部時期的收入和支出具備完全信息，也能夠正確地計算現值，則理性選擇是通過發行公債提供所有的公共品和勞務，而在期末一次性征稅償還所有債務。雖然這種方案能夠賦予個人在各時期內調整自己收入支出安排的最大自由，但現實中卻很難實現，主要是因為公債誘發的財政幻覺、個人對未來債務現值的不完全計算等將導致個體非理性地安排收入和支出，也導致部分人在期末征稅時向其他人施加臨時債務（Buchanan，1966）。
臨時債務概念是貫穿政府債務的全部憲政和政治研究的主線，其核心概念是，社會以負債方式享受公共品，使得部分群體能夠在未來償還債務時主動（例如遷移）或被動（例如死亡或破產）地躲避稅收，成功地將部分成本轉嫁到其他個體身上，導致成本與受益脫鉤，不符合林達爾—維克塞爾效率標準。在自利假設下，社會中凡是預計到有可能在未來時刻轉嫁公共品成本的群體都會理性地選擇多發債務，而一個政治體係如果在憲政設計上允許政策的主導權為這些群體所左右，則其自然的財政傾向就是過度負債。
2.公債政治的微觀基礎：年齡、收入、流動性與負債偏好
民主政治下的政府債務由選民的偏好決定，而不同特征的選民對政府負債有著顯著不同的偏好，其中影響較大的因素包括年齡、收入和流動性。
年齡問題就是前文提到的代際公平問題，這也是政府債務中討論最多的話題。李嘉圖（Ricardo）首先提出，庇古（Pigou，1928）明確闡述的觀點是，隻有政府負債降低了當期儲蓄率（即影響私人資本的形成），政府負債形成的負擔才被轉嫁到下一代。然而，Bowen，Davis和Kopf（1960）認為，即便當期私人投資不受影響，起碼也有部分的債務負擔被轉嫁到了下一代。馬斯格雷夫（Musgrave，1959）和布坎南（Buchanan，1958）也同樣認為，稅收負擔不會在代際間轉嫁，但政府債務負擔則一定會在代際間轉嫁。就現實政治來看，通過負債將公共品成本轉嫁給下一代的動機確實存在。大量研究發現，老年人比青年人更傾向於通過發行債券來籌集公共開支，特別是彌補由於福利開支過大引起的赤字，他們常常會組織起來通過遊說和施加壓力來達到有利於自己的財政開支方案（Persson和Tabellini，2000）。
收入對負債偏好的影響比較複雜。低收入群體希望更大規模的再分配和社會保障福利開支（Tabellini，1990、1991），而且讚成發行債券來彌補因此而造成的財政赤字，因為未來的償付很大部分將由富裕群體承擔。高收入人群一般反對用於福利的債券，但對用於發展支出的負債則較為讚成，因為他們在無須增加現期稅收負擔的前提下可以從未來的經濟發展中獲得很大好處。實際政治的妥協結果很可能是兩類債務的共同增長。就現實而言，富裕地區的人均一般責任債券數額要更高一些，這主要是因為其居民有更高的資本支出需求，而且富裕本身就是一種信用，降低了借款成本（Temple，1994）。
人口流動性主要是對一國國內的地方債務意義重大。一方麵，地方政府往往會過度負債以促進經濟發展，吸引人口流入，將部分償債壓力轉嫁到遷入居民身上（Schultz和Sjostrom，1997）；另一方麵，流動性較強的居民（往往也就是富裕居民）會更傾向於負債，因為負擔可以轉嫁給流動性較低的群體（Temple，1994）。
3.民主政治下的地方政府負債
在民主政治中，微觀個體的偏好經由各種機製（主要是多數表決和政黨選舉機製，以及派生的院外遊說機製等），整合為政府負債的規模和取向。中位數選民投票模型揭示，在給定假設條件下，意識形態偏好居中的中位數選民（median voter）的偏好決定了政策走向（Black，1948；Downs，1957；繆勒，1999），因此地區的選民特征分布，尤其是中位選民特征將極大影響其債務發行。根據上文分析可以推測，老齡化的、富裕的、人口流動性強的地區將傾向發行更多的市政債券。
政黨選舉競爭的介入使情況更加複雜。就兩黨製國家而言（典型的如美國），Aghion和Bolton（1990）通過兩期政黨競爭和概率投票模型說明，執政者通常會選擇過度負債以取悅邊緣選民。就議會多黨聯合政體而言（如德國等許多歐洲國家），Velasco（1999）認為，缺乏核心權威的政府（例如多黨弱勢聯合政府），以及決策權力分散的預算程序會導致過度發債，這一觀點為許多實證研究所支持（如Kontopoulos和Perotti，1997）。此外，任期過短、更迭頻繁的政府，往往傾向於過度負債（Alesina和Tabellini，1990；Persson和Svensson，1989），這是因為不穩定的任期助長了短期機會主義行為（Persson和Tabellini，2000），這也為部分實證研究所支持（如Ozler和Tabellini，1991；Crain和Tollison，1993；Pettersson，1998）。
顯然，民主本身並不能保證政府負債保持在最優水平。選民特征、競選機製、政府穩定程度等都會影響發債，而且通常的結果是過度負債，因此更好的方案是對政府規模，包括負債規模訂立嚴格的、長期穩定的憲政明文製約，即將政府債務問題由反複博弈的政治戰場解放出來，從憲政高度對其作出規範。
4.利維坦的負債
上述研究僅僅考察了社會和政治的不同特征對負債的影響，但卻忽略了政府本身的負債動機。傳統理論假設政府是公共利益的代理人，這一分析傳統自從引入政府的自利經濟人假設後已被推翻。布倫南和布坎南（Brennan和Buchanan，1980）借用霍布斯（Hobbes）的利維坦（Leviathan）這一吞噬一切的怪獸概念來說明政府不僅有著自身的利益，而且它會利用政治壟斷權力來盡力壓榨居民，謀求自身利益的最大化。
在一個封閉的經濟體中，利維坦政府的選擇是財政剩餘的最大化，因此設置更高的稅率，提供更少的公共品。當經濟體是開放的，則要素的流動和Tiebout（1956）式政府競爭將迫使利維坦政府收斂其掠奪之手，因為過度財政壓榨將導致稅基流失。然而由於這種流動遠非完全的，因此掠奪行為仍會不同程度的存在（Brennan和Buchanan，1980）。
對利維坦政府而言，負債是一個既能夠最大化現期收入又不直接傷害稅基的好辦法。當然，一個對其後任者有足夠的利他之心的、且對債務承諾負責的利維坦政府會在理性的框架之內安排債務。然而不幸的是，這兩點經常難以滿足。利維坦政府往往對現期利益賦值過高，而很少會照顧到未來，最傳神的例子莫過於路易十五的名言：我死後哪怕洪水滔天。另一方麵，對權力的絕對壟斷又使利維坦政府和債權人（尤其是內債債權人）之間無法處於平等博弈地位，因此債務承諾約束不足（考慮一下曆代王朝對富商巨賈隨心所欲的財產充公等）。而且政府還能以通貨膨脹的方式還債，將負擔輕易轉嫁給全社會。
總體而言，任何政府在本質上都存在走向利維坦的自發傾向，因此利維坦假設更多的是一種似然假設，其意義在於從最壞的前提去追求最好的結果，推導出最有效的政府規則約束集合。我國屬於轉型國家，自上而下的政治集權和人事體製，以及民主機製的不完善，使許多地方政府呈現出一定的利維坦特征或傾向，在缺少適當的憲政約束、財政和稅收約束、程序約束和選舉約束時，地方政府問題有很大的可能會惡化，因此有必要施加布坎南一直強調的憲政、財稅、選舉和程序約束。布坎南及其眾多合作者（布倫南、布坎南，2004；布坎南，康格爾頓，2004；布坎南、馬斯格雷夫，2003）對政府負債是高度警惕的，主張政府舉債應嚴格限製在必須為額外開支提供資金的、不言自明的緊急時期，而且即使緊急狀態下，仍然需要針對內外債的憲法限製。當然這一觀點過於嚴格，而且未能洞見到部分公債可以用項目收益進行償付，實際上相當於一種金融運作而非一般的財政安排，然而這種對政府債務加以明確的憲政限製的觀點對防止債務過度膨脹很有意義。
（二）財政聯邦製理論分析
政府間垂直和水平架構對地方政府的負債行為也有很大影響。單一製國家的地方政府一般沒有發債權，因為這會增加中央控製難度和財政風險，因此地方債務多見於分權的財政聯邦主義體製，這時各地方政府對本級財政收支負責，擁有一定的發債權也就順理成章。本節將分析財政聯邦製下地區間財稅競爭、地方與中央之間的博弈以及公眾對政府債券的虛幻信心是如何扭曲負債動機，導致過度負債，從而帶來潛在的財政與金融風險的。
雖然許多政體的正式製度安排規定了政府之間是合作、服從的關係，但事實上的製度安排卻往往表現出更為根本的競爭關係，因此這類政府是“競爭性政府”（Breton，1996；何夢筆，1999；馮興元，2001）。中國盡管明確宣告自己是單一製國家，但其經濟與財政體製卻帶有很強的聯邦色彩（Blanchard等，2000；Weingast等，1999；Roland，2000；Qian等，1994），因此財政聯邦製理論很大程度上可以用於對我國的分析。