一、政府協調為主的治理思想
（一）政府協調為主治理思想的內容
宋代封建商品經濟發達，為順應這一曆史潮流，政府治理開始逐漸把市場激勵機製、自由競爭機製和民營部門的管理方法與手段引入到政府的管理中來，以最大限度地提高財政收入進而穩固其統治地位。宋代管理思想開始逐漸發生劃時代的變化，從單純的管製性工具向市場性、財政性工具轉變（當然這一轉變還是相當微弱的）。在特許經營與契約治理方麵，對一些傳統的政府經營領域，如對鹽、茶、酒的專賣，有意識地引進市場機製，逐步探索從直接全麵專賣到間接部分專賣的實踐；創造性地以高商業利潤誘使商人入中，把解決沿邊軍需供應難題納入市場化的體係中；在酒坊、官田、鹽井、河渡、商稅場務等推行買撲承包製，通過投標競爭，激活經營機製，壓縮政府管理成本，保證國家財政收入最大化，並促進市場的公平競爭和資源的合理配置；在礦冶業上完成了從官府壟斷經營到承買製、從勞役製到雇募製、從定額製到抽分製的轉化，激活了生產者的主動性和積極性，克服了官營壟斷的僵化體製和低效率，降低管理成本，從而提高礦冶業的經營效益；在政府救助方麵，順應商人逐利的本性，利用價格杠杆，引導他們參與賑災，從而部分解決了救災經費和物資不足問題，節省了財政支出。
兩宋在300餘年的統治中，社會矛盾始終比較尖銳，據粗略估計，大致10年就發生一次較大規模的農民或士兵起義，每年都發生一次小規模的農民或士兵起義，加上先後對遼、西夏、金和蒙元的戰爭，給人民生命和財產帶來很大的破壞，並嚴重威脅宋政權的統治。宋代財政上入不敷出的危機時有發生，政府解決危機的一個重要方法就是增加苛捐雜稅，橫征暴斂。當這種征斂超過了一定的限度，就會對小農經濟造成巨大的破壞，嚴重影響小農的簡單再生產正常進行。麵對這種局麵，宋廷利用政府勸勉與調解的政策工具，來緩解社會矛盾，鼓勵小農發展生產，以傳統儒家思想教化民眾，構建封建道德規範，穩定社會秩序。
宋政府無論是勸勉農民耕墾，還是課民植樹，其主要還是采取正麵獎賞激勵或給予優惠條件的辦法，一般不采取行政性的強製手段。因為隻有采取勸勉的方法，才能提高生產者的積極性，收到耕墾、植樹的最佳效益。同時，宋廷把勸課農桑作為考核各級地方官必不可少的內容，以此督促官員充分發揮這一政策工具的應有作用。
宋代朝廷上下重視勸勉世人勤於讀書學習，曾先後三次大規模興學，鼓勵地方州縣興辦學校，倡導傳統儒家思想，在社會上形成右文重學崇儒的風尚，對培養治國人才，提高民眾的文化水準，引導他們遵紀守法，去非從善，形成美風良俗，消除社會不穩定因素發揮了積極的作用。
宋代，由於封建商品經濟的發達，人們的交往日益頻繁複雜，社會關係紛繁錯綜，民事訴訟大量增加。朝廷對民事訴訟盡可能采取自願平等協商的調處方式，而不采取強製性的判決方式。這對於緩和社會各種矛盾，防止激化，以封建綱常倫理教化民眾，穩定社會秩序方麵發揮了應有的作用，從一個側麵體現了政府管理思想從統治到治理的轉化。
（二）政府協調為主治理的原則
宋代政府以協調為主的治理思想主要體現在特許經營與契約治理、勸勉與調解這兩方麵。此一政策工具的特點在宋代主要體現在以下幾個方麵：
1.自願平等合作的原則
在政府以協調為主的治理思想中，治理者（政府）與被治理者（民間組織、企業、個人）之間的關係是相對自願平等的合作關係。如政府以市場價格為杠杆，高價誘使商人入中，以解決沿邊軍需供給難題。在這裏，政府與商人就存在著自願平等的合作關係，如政府所出的茶、鹽價格偏低，商人無利可圖，入中無法進行，那麼政府就無法誘使商人解決沿邊軍需供給難題。隻有當政府所出的茶、鹽價格高到一定的程度，使商人有豐厚的利潤可以賺取，他們才會甘冒旅途之遙遠艱辛，積極參與入中，政府自然就能順利地通過商人來解決沿邊軍需供給難題。買撲承包經營也是如此，政府所出競標底價不能太高，因為如底價太高，買撲承包者無贏利空間，甚至虧損，那麼該酒坊、官田、鹽井、河渡等就無人買撲。隻有當政府所出競標底價低到一定的程度，使買撲承包者感覺有較大的贏利空間時，才會競相加價，爭取在競標者中以最高價奪標，取得經營權，從而通過經營獲得承包收益。又如在勸課農桑中，政府與農民也是處於某種自願平等的合作關係，即政府示範、說服或采取減免賦稅等優惠措施來鼓勵農民勤於農桑，而對於農民來說，必須得到勤於農桑的好處，如收入增加、生活得到改善等，從事農業才有生產的積極性。如農民勤於農桑的收獲絕大部分被政府通過各種名目巧取豪奪，最終所剩無幾，生活得不到改善，那麼農民寧可遊手好閑，也不勤於農桑了。再如在民事訴訟中采取調處息訟的方式，政府與當事人雙方也是處於自願平等的基礎上，隻有這樣，當事人雙方才能達成和解協議。
總之，無論對特許經營與契約治理來說，還是對勸勉與調解治理來說，自願平等合作是最基本的原則，這樣才能動員全社會力量共同參與，最大限度地增進共同利益，提高參與者的主動性和積極性，降低政府管製成本，有效配置資源，促進經濟發展，避免社會與政府的對立。
但是，正是由於以協調為主的治理是建立在自願平等合作的基礎上，不帶有行政強製性，因此，治理者的任何治理政策和措施必須得到被治理者的認可和響應，才能得到貫徹和執行。如上述的入中、買撲承包、勸課農桑與調處息訟均說明了這一點。其結果在一定程度上弱化政府對經濟和社會的直接控製，有時短期之內還會減少財政收入，削弱政府的權力。因此，宋廷必須在增加財政收入、促進經濟發展、保障民眾基本生存條件三者中尋找一個平衡點，即在保證封建政府收入的情況下，讓工商業得以有一定程度的發展，民生有最基本的保障，從而達到社會穩定，長治久安。如在茶的專賣中，朝廷由於西北戰爭，濫發茶引，引起茶引無法兌現茶葉而貶值，商人無利可圖甚至虧本，入中無法實行下去，改行貼射法。貼射法雖然杜絕了“虛估”、“加抬”的弊端，增加了茶商經營自由，但國家茶利受到富商大賈的侵奪；後又改行通商法，雖然商人得以自由競爭經營，降低了成本，提高了茶葉質量，但政府對茶葉的控製削弱，國家利源浸銷。最後蔡京改革茶法，變直接全麵專賣為間接部分專賣，即一方麵政府通過茶引、籠部和合同簿對商人販茶的全過程實行嚴密的控製，達到專賣的目的，獲取專賣高收入；另一方麵政府允許商人與園戶直接交易，充分發揮商人在茶葉流通中的作用，避免了因官府直接專賣導致的茶葉質量粗劣、運輸與保存中的損耗浪費、經營效率低、管理成本高等問題。
2.共利雙贏的原則
如前所述，政府以協調為主的治理必須以自願平等合作為原則，而要實現自願平等合作，則要以共利雙贏為前提，否則自願平等合作就無法實現。如入中法能順利進行，其基本前提是商人能從入中中獲取厚利，而政府則借助商人長途販運解決沿邊軍需供給難題，如有一方不能從中獲得好處，就有可能終止雙方的合作。入中法的失敗，其關鍵原因就是茶引貶值使商人無利可圖，商人隻好退出入中法中與政府的合作。買撲承包經營也是如此，在買撲中最後所定競標價必須適中，即一方麵競標者以這一競標價進行承包後，通過經營可以獲取承包利潤；另一方麵政府作為招標者，以這一競標價轉讓經營權後可以盡可能地使財政收入最大化。宋代許多買撲承包經營失敗無不由此引起，即一方麵由於競標價太高，競標者無贏利空間，嚴重者傾家蕩產。如劉安世就指出：“買撲場務，其弊莫大於實封投狀。蓋無知之民，利於苟得，競立高價，務相傾奪，止快目前之欲，不為日後之計。然而一界之內，豐凶不常，或遇水旱之災，即有敗闕之弊，往往破家竭產，不償逋欠，身陷刑禁，家族流散。”劉安世：《盡言集》卷2《論買撲坊場明狀添錢之弊狀》，叢書集成本。劉氏對買撲的批評不一定正確，因為以現代經濟學的眼光來看，經濟上的競爭是有很大風險的，有時競爭是很殘酷的，失敗是常有的事，這並不能歸因於買撲製本身。但劉氏的批評反映了宋代這樣一個事實，競標價不能太高，否則競標承包者就很有可能不能贏利，甚至虧損，直至傾家蕩產，淪為階下囚。另一方麵如競標價太低，政府作為招標者無法從轉讓經營權中獲得財政收益，同樣，這種買撲承包也無法存在，隻得關閉。如元祐六年（1091年）春規定；場務投狀承買時，“如減八分以上，無人投狀承買，委是難以出納淨利錢，即所差官與本州縣保明申提刑司審察，保明權停閉訖奏”蘇軾：《蘇軾文集》卷34《論積欠六事並乞檢會應詔所論四事一處行下狀》，中華書局點校本，1986年版。。
宋代的調處息訟從某種意義上說也是以雙贏共利為前提，這就是宋代官府在諭令民事訴訟雙方當事人時經常所強調的“務要兩平”、“不得偏黨”等語，即雙方在調處中都必須妥協、讓步，這樣才能達成協議。如果隻是一方妥協、讓步，而另一方始終保持強勢，絲毫不予讓步、妥協，那是很難協商成功的。總之，調處的本質特征就是非對抗性的，不是以當事人一方擊敗另一方為結局，而是要通過雙方妥協、讓步，最終取得雙贏共利的結果。
（三）政府協調為主治理的途徑
政府在以協調為主的治理中，首先，必須堅持公開、公平競爭。如在買撲承包、商人入中中，治理者與被治理者的關係基本上是平等的，雙方的合作關係，即是否參與買撲承包或入中，由市場價值客觀決定，如承包權給競價最高之人，入中與否由茶引價格決定。買撲中的招標、開標公開進行，入中的茶引明碼標價，都有利於參與者公平競爭，防止貪官汙吏營私舞弊。其次，有意識地將價格作為政府治理的有力杠杆。如在以市場性工具解決沿邊軍需供應中，利用商人逐利的本性，用“虛估”、“加抬”的手段，即以價格為杠杆，高價誘使商人入中，從而把沿邊軍需供給難題納入市場化體係加以克服。在買撲承包經營中，官府把承包權給競價最高之人，這是政府利用價格杠杆使競標人在相對公平、公正的情況下進行競爭。在賑災中，宋廷利用價格與供求的辯證關係，短期內適當提高受災地區的糧食價格，引導商人往受災地區運送糧食，解決因受災而糧食匱乏糧價暴漲的問題，達到保證災區的基本糧食供給、平抑物價、穩定社會秩序的目的。再次，通過勸諭說服或獎勵引導。由於協調治理以自願平等為原則，因此，政府不能采取行政性的強製手段，隻能采用勸諭說服或獎勵引導的方式，使被治理者按照政府的意願、政策、方針行動。如在勸課農桑中，朝廷通過宣傳務農重穀的國策、農桑為本的理念，皇帝和地方各級長官作出表率示範以及減免賦稅、為流民提供耕地、農具、種子、耕牛等獎勵措施來引導農民勤於耕織。又如在勸學興學中，朝廷通過宣傳儒家尊師重教的思想以及賜田、賜書、提供經費、學舍，通過科舉取士等引導、鼓勵民間養成重學、好學的風尚。在調處息訟中，官府以“貴乎和睦”、“孝悌”、“正名分、厚風俗”等儒家的倫理綱常對當事人雙方進行開諭，使他們“幡然而改，各從和會而去”《名公書判清明集》卷1《勸諭事件於後》，中華書局點校本，1987年版。。最後，政府與民眾或民眾之間訂立契約。政府與民眾或民眾之間如就某項事務在自願平等的基礎上達成合作關係後，往往還要訂立書麵契約，以此作為雙方共同遵守的憑據。如在買撲承包經營中，當中標人確定後，承包者必須以家產作抵押，召人作保，訂立承包合同。在民間調處息訟中，當糾紛得到調解後，往往需要簽訂書麵協約以為憑據，並報經官府認可，才能以國家強製力保障其執行。如協議是在恃強淩弱的情況下簽訂的，顯然失於公平，那官府就不承認其法律效力了。
二、政府管製為主的治理思想
（一）政府管製為主治理思想的內容
兩宋自始至終麵臨著不同程度的內憂外患，社會矛盾比較尖銳，為了保持社會穩定，達到長治久安，維護自己的統治，曆朝對謀反叛逆、殺人、賊盜、官吏貪贓等嚴重的社會犯罪采取嚴厲的禁戒與鎮壓；宋代隱瞞戶口與土地兼並嚴重，影響國家的賦稅征收，並使田賦負擔不均，朝廷通過登記統計人口、劃定戶等以及限田、核查田地等進行治理；為了解決財政上入不敷出的危機，朝廷對茶、鹽等專賣實行嚴密的管製，以此保證國家成為壟斷利潤的獨占者；朝廷把貨幣製造和發行大權牢牢地掌握在自己手中，壟斷貨幣製造與發行，借此取得對社會財富的支配權。