宋代常設收養救濟貧困人口的機構，如福田院、居養院、安濟坊、漏澤園、養濟院、安樂坊、安養院、安濟院等，均是無償供養、醫治、安葬貧困無助群體。城市的防火滅火經費、市政管理費用等一般也由政府財政開支。政府的這種服務，一般也可算作公共產品。
（三）政府服務為主治理的途徑
政府在以服務為主的治理中，首先，必須擁有較雄厚的財力、物力，因為服務的一個重要特征是以強助弱，因此，政府如果沒有足夠的財力、物力，就很難作為一個強者，對弱者實施保護、救助等。如黃河決口泛濫，政府必須在非常短的時間內做出反應，組織大量的財力、物力和人力，用於實施堵塞、救援等，否則，這一災難就很難得到有效的控製，廣大人民的生命和財產安全無法得到保障。又如宋廷如果沒有足夠的財政經費支持，就無法建立福田院、居養院、安濟坊、漏澤園、養濟院、安樂坊、安養院、安濟院等眾多的收養救濟貧困人口的機構，對社會上的鰥寡孤獨、貧困無助者實施救助。其次，由於服務的重要特征是以強助弱，因此，其服務的主要方式是免費或部分免費向全體民眾或弱勢群體提供。如上述公共建設工程中公辦、公辦民助、民辦公助等就屬於這種類型。又如宋代賑災中的賑濟就是無償向災民提供糧食，賑貸屬於無息或低息借貸糧食給災民，賑糶則是低價或平價把糧食賣給災民。再次，服務的主要效果是起到保護或救濟的作用。如政府興修水利工程、治河的主要作用就是使民眾免受水旱之災的傷害；修築城池，就是保護民眾免受外敵的侵襲；修建橋梁、道路，就是保障交通暢通、行旅安全；建立城市防火滅火體製，就是保護市民的生命和財產免遭火災的焚毀。政府對災民的救助，就是幫助災民在無以為生的困境中，不至於饑寒交迫、疾病而死亡，從而渡過難關，恢複生產，重建家園。最後，必須指出的是，在政府以服務為主的治理中，有時也采取禁戒與命令的方式。如在生態環境保護中，宋廷頒布了許多法律，對林木進行保護，嚴禁私自砍伐林木，必須依法進行開采，禁火燒林等。如法律規定：“毀伐樹木、稼穡者，準盜論”③竇儀：《宋刑統》卷27《雜律》，中華書局點校本，1984年版。；“諸係官山林輒采伐者，杖八十”徐鬆：《宋會要輯稿》（以下簡稱《宋會要》）《方域》10之7，中華書局影印本。；“延燒林木者，流二千裏”③《宋刑統》卷27《雜律》。。又如為了防止火災的發生，宋代定有嚴格的禁火、限火規定。如大中祥符八年（1015年），“詔皇城、內諸司、在京百司庫務、倉草場無留火燭，如致延燔，所犯人及官吏悉處斬”《宋會要·刑法》2之12.。再如宋代在賑災時禁遏糴，以行政手段保護糧食以商品流通的形式自然聚彙到受災地區。南宋理宗寶慶三年（1227年），“監察禦史汪剛中言：‘豐穰之地，穀賤傷農；凶歉之地，濟糶無策，惟以其所有餘濟其所不足，則饑者不至於貴糴，而農民亦可以得利。乞申嚴遏糴之禁，凡兩浙、江東西、湖南北州縣有米處，並聽販鬻流通；違，許被害者越訴，官按劾，吏決配，庶幾令出惟行，不致文具。’從之”脫脫：《宋史》卷178《食貨上六》，中華書局點校本，1985年版。。
四、各級官吏對政策工具的執行
眾所周知，在政府治理中，各種政策工具必須通過各級官吏加以執行。因此，曆代最高統治者為維護自己的統治，高度重視治吏。“吏者，民之本、綱者也，故聖人治吏不治民。”韓非：《韓非子》卷14《外儲說右下》，上海古籍出版社影印《二十二子》本，1986年版。治吏的主要手段就是加強對官吏的選任、監察與考核。
（一）宋代選任官吏思想
宋代在選官思想方麵，強化皇帝對科舉的控製，在殿試中親自主持考選。在科舉考試內容上重經義、明法，有助於提高官吏的執政能力和判案水平。在考試中把唐代的別頭試、糊名法製度化，並創立了謄錄法，有助於公平競爭，防止科場中徇私舞弊，更好地為國家選拔具有真才實學的人才，優化官僚隊伍。
宋代官、職、差遣相分離的任官思想具有很強的封建人治色彩，但加強了皇帝對用人權的控製，從某種意義上說也提高了行政機關的效能。宋代任官製大致可分為三個層麵：一是皇帝特旨擢用法；二是中書堂除法；三是吏部銓選法。除此之外，還輔以定差法、銓選考試法、舉官連坐法、任官回避法等，對於公正選拔德才兼備的人員進入各級官吏隊伍，肅清吏治，防止腐敗、徇私舞弊等發揮了一定的積極作用。
（二）宋代監察官吏思想
宋代在中央設禦史台為監察機關，對百官隨時發現問題隨時糾彈。其最有特色的是設六案對京師六部諸司采取定期巡視按察。禦史監察百官內容廣泛，主要有：彈劾官吏貪贓枉法、行賄受賄與請托行為；彈劾官吏交結權近，朋比結黨；彈劾官吏不忠不孝等違背封建倫理綱常的行為；彈劾官吏違法購買田產；彈劾官吏偷稅漏稅；彈劾官員失職，辦事效率低下；彈劾舉官非其人者；彈奏越職論事和議改政府法令者；糾察私入三司、開封府及禦史台者。宋代禦史作為皇帝的耳目之官，尤其重視對其選任。禦史一般由皇帝選任，以便更好地對宰相及高級官員進行監察；任禦史者必須不畏權貴，廉潔，剛正不阿，果斷敢言，有地方行政經驗。
宋代地方監察製度在中國古代頗具特色，一是路級設監司，即轉運司、提刑司和常平司共負監察之責；二是府州設通判作為監察官。
宋代路級監司通過分割地方路級事權達到加強中央集權，通過互察、互申、共同參與某項事務達到互相監督，共同擁有監察地方官吏的職責。宋代監司刺舉州縣官吏的內容主要包括以下幾個方麵：一是刺舉貪贓者；二是察舉不盡職責者；三是察舉昏庸無能、年老病弱和怠惰政務者；四是舉劾征收賦稅中的不法行為；五是按劾州縣殘害百姓者。
宋代通判既是州郡副長官，又是州郡監察官，擁有監察知州及所部州縣官吏的職權。其監察內容主要有以下幾個方麵：一是對知州及屬下官吏皆可按察；二是監視錢穀出納，防止差錯作弊等事；三是巡曆倉庫，點檢官物；四是拘收、檢查無額上供錢物和經總製錢；五是監督綱運。
宋代監司不僅是皇帝的耳目，而且還執掌一路的大權，州縣吏治的好壞，官員是否任用得人，無不與監司有密切的關係。因此，宋廷重視對監司的選任，其形式大體有：一是由皇帝親自擢用；二是臣僚薦舉，皇帝從中選任；三是宰執堂除。而且在選任時的回避製度比一般官員更嚴密，監司與其所轄地區州縣官之間、同路監司官之間、同路監司官與帥司之間、監司屬官與所轄地區州縣官之間、監司屬官與同路諸司官之間以及監司在本籍貫和產業所在路均應實施回避製度，防止地方官員利用親屬、同鄉等關係拉幫結派，結黨營私，對封建中央集權和吏治形成負麵影響。
宋廷也頗重視通判的選任，其選任方式主要有皇帝親擢、中書堂除、吏部差注、監司或府州辟差。其中府州辟差通判在宋代不常見，在一般情況下宋代規定府州長官不能奏辟或保舉見任通判，以便使通判能行之有效地監察州郡長官。
（三）宋代考核官吏思想
宋代對官吏的考核是治吏的重要工具之一，事關對人才的選拔任用。這項工作涉及人事部門、財計部門和監察部門，這是因為在考核地方官和監臨物務官的經濟政績時，其賬籍必須先送計司審核比較戶口、墾田、賦稅、課利增虧，這使人事主考部門有較準確具體的考核依據。在主持考課的官吏中，監察官的作用逐漸加強，這不僅保證了考核的如實公允，而且顯示出考核具有督察官吏、肅清吏治的職能。
宋代考核官吏的內容因職務而異，其考核地方官的指標設計主要有兩方麵：其一有關經濟方麵的，如農桑、墾田、人口等；其二有關治民方麵的，如獄訟、盜賊、賑恤等。綜觀宋代對官吏的考核指標設計，與前代最明顯的不同是對官吏經濟政績的考核漸趨重要。
宋代在對地方官進行考核時，比較注意對官吏政績進行較準確的量化評估，課其殿最。尤其在對官吏經濟政績考核時，采取比祖額之增虧、比遞年（謂前一年）之增虧、確立多項增虧指標給予相應獎懲三種方法。這些方法使對官吏經濟政績的量化考核評估比較準確、客觀公正和科學合理。
宋代統治者通過這樣一套科學、合理的激勵機製，有效地調動了官吏的積極性，使政策工具得到貫徹和執行，在很大程度上促進了社會經濟的發展，維護了宋政權的穩定，而且其基本原理與現代的激勵理論頗為吻合。
迄今為止，在組織成員激勵方麵最被廣泛接受的是弗魯姆的期望理論（Expectancy Theory）。期望理論認為當人們預期某種行為能帶給個體某種特定結果且這種結果對個體具有吸引力時，個體就傾向於采取這種行為。它包括以下三種變量或聯係：
A=努力—績效聯係：個體感到通過一定程度的努力可以達到某種工作績效的可能性
B＝績效—獎賞聯係：個體相信達到一定績效水平後即可獲得理想結果的程度
C＝獎賞的吸引力：獎賞對個體的重要性程度，主要包括個體的目標與需要
宋代的官吏激勵機製與現代的期望理論在本質上是非常接近的。
（四）政策工具視角下的宋代管理思想的三個層麵與一個關鍵
綜上所述，政策工具視角下的宋代管理思想大致分為三個層麵和一個關鍵。第一層麵是以政府管製為主的治理，通過命令、禁戒等手段強製民間組織及個人遵守、服從。管製較容易實施和管理，效果具有直接性，更適於作為處理危機的工具。但管製會限製自願性和私人活動，可能導致經濟上的無效率性、高成本，降低質量，並可能產生社會與政府的對立甚至惡化為衝突等。第二層麵是以政府協調為主的治理，通過市場化、契約、勸勉、調解等途徑使政府與民間組織、個人自願平等合作，動員全社會力量共同參與，采取公辦民助、民辦、民辦公助等形式，最大限度增進共同利益。政府協調為主的治理能降低政府管製的成本，提高積極性和產品質量，有效配置資源，促進經濟發展，避免社會與政府的對立。但會弱化政府對經濟和社會的直接控製，有時短期內還會減少財政收入，削弱政府的權力。第三層麵是政府通過對社會的服務，即通過救助進行賑災、救濟，興辦公共事業等。其政策著眼點是保障弱勢群體的最起碼生存條件，為全體民眾提供必要的公共產品，從而穩定社會秩序，長治久安。一個關鍵是任何政策工具必須通過各級官吏加以執行，因此應加強對官吏的選任與監察考核。政策工具視角下的宋代管理思想的特點是統治機製從單純依靠政府的權威或製裁向權力的多元化方向轉化，參與主體除政府以外還包括民間組織、企業和社會個體；治理模式除傳統的國家強製手段和方法外，已經嚐試在不同的製度關係中運用政府協調（約定、協商、引導、勸勉、調解）去控製和規範組織與個人的各種活動，社會化手段部分替代政治權力。總之，實現政府管理的重心從統治到治理的轉移。
據此，我們將政策工具視角下的宋代管理思想分為政府管製、政府協調和政府服務三個部分，這三個部分管理的最終效果均取決於對官吏的選任、監察與考核。我們可以構建一個宋代政府治理機製模型圖，政府治理效果為政府管製、政府協調和政府服務的函數，可用F=f(x， y， z)表示，其中政府管製的效果為X= f(x)，政府協調的效果為Y= f(y)，政府服務的效果為Z= f(z)，即三個治理部分的效果就是官吏選任、監察與考核水平的三維函數。圖中所示XYZ所構成的三角截麵就是政府治理的最終效果。在有限而有效的XYZ取值範圍內，所構成的三角截麵越大，政府治理效果越好。