（一）人口增長快，分布不均
宋代人口從北宋初期到南宋中葉一直是在持續增長著，尤其是北宋的一百六七十年中，戶口增長迅速。如宋太祖開寶九年（976年）全國人口為3090504戶，至宋仁宗嘉祐八年（1063年）達12462317戶，增長指數達403，再至宋徽宗大觀四年（1110年），達到最高峰，為20882258戶，增長指數上升至676.與前代戶口相比，兩漢人口最高為5000多萬人；唐代開元、天寶之際為6000萬人左右。宋代至仁宗時期，立國不到100年，戶數就已超過了1200萬，大致與唐相等。而至宋徽宗年間，戶數高達2000多萬，如每戶以5口計算，人口已超過1億，遠遠高於宋代以前任何朝代，幾乎是漢唐的兩倍漆俠：《中國經濟通史·宋代經濟卷》上冊，經濟日報出版社，1999年版，第49~50頁。。
宋代人口不但增長快，而且分布不甚均勻。早在北宋中後期，蘇軾就指出：“天下之民，常偏聚而不均。吳、蜀有可耕之人，而無其地；荊、襄有可耕之地，而無其人。”《蘇軾文集》卷9《禦試製科策一道》。可見，東南與四川地狹人多，人口密度大，對土地形成壓力，而湖南、湖北廣大地區則地廣人稀，許多土地荒廢，無人耕墾。這種人口分布不均造成了人力資源與生產資料——土地的配置失衡。
宋代，由於戰亂和自然災害以及人口分布不均，造成人口在區域之間的流動性比較大。據有關學者研究，靖康之亂以後北方人口南遷可分為七個階段。靖康之亂時期一個階段，即靖康之役階段，自北宋靖康元年至南宋紹興十一年（1126~1141年），持續16年。南宋和金對峙時期四個階段，即海陵南侵階段，自紹興三十一年至隆興二年（1161~1164年），持續4年；開禧北伐階段，自開禧二年至嘉定元年（1206~1208年），持續3年；宣宗南侵階段，自嘉定十年至十七年（1217~1224年），持續8年；宋蒙滅金階段，約自紹定五年至端平元年（1232~1234年），持續3年。南宋和蒙元對峙時期兩個階段，即蒙元攻宋階段，自端平二年至景定元年（1235~1260年），持續26年；蒙元滅宋階段，自鹹淳十年至元朝至元十六年（1274~1279年），持續6年。其中靖康之亂階段的北方人口南遷，其規模之大，遷入人口之多，影響之廣泛深遠，無疑要超過以後任何一個時期和任何一個階段。
從範圍上看，靖康之亂後的北方人民七個階段的南遷分布極其廣泛，分布密度很高。可以說，南宋絕大部分府州軍的大部分縣份都有數量不等的北方移民，相當多的府州軍在各個移民階段都有移民遷入吳鬆弟：《中國移民史·遼宋金元時期》，福建人民出版社，1997年版，第272~273、408頁。。
宋代人口的大量增長使得在人口密集地區，人均占有耕地較少，繼而出現一定數量的少地或無地人口。這些人口為生計所迫，或湧入農業之外的其他部門特別是工商業部門，或大量外遷，前往開發不足的地區以尋找耕地和就業機會。如宋代福建是人稠地狹最嚴重的地區之一，因此較早就出現對外移民，並且是遷出人口最多的地區之一。如南宋初年曾豐曾說：“閩地褊，不足以衣食之也，於是散而之四方，故所在學有閩之士，所在浮屠、老子宮有閩之道、釋，所在闤闠有閩之技藝。其散而在四方者，固日加多，其聚而在閩者，率未嚐加少也。”曾豐：《緣督集》卷17《送繆帳幹解任詣銓改秩序》，文淵閣四庫全書本。又如兩浙路也是宋代人多地狹比較嚴重的地區，南宋初年宋金和局達成以後，兩浙不少百姓就陸續遷入淮南東、西路等仍有較多可耕地的地區。正如孝宗乾道七年（1171年）薛季宣所言：“江南轉徙人戶來淮甸者，東極溫、台，南盡福建，西達贛、吉，往往有之。”薛季宣：《浪語集》卷16《奉使淮西回上殿劄子》，文淵閣四庫全書本。
（二）土地兼並嚴重
宋代土地兼並嚴重的情況，本書第二章第一節“宋代經濟與管理思想”有比較詳細的介紹，因此，這裏僅做簡要提及。宋代在“不立田製”、“不抑兼並”的土地政策背景下，土地自由買賣、兼並之風盛行。宋仁宗即位之初，土地兼並已發展到“天下田疇，半為形勢所占”《宋會要·食貨》1之20.。南宋高宗時，臣僚們指出：“今郡縣之間，官戶田居其半。”留正：《皇宋中興兩朝聖政》卷11，宛委別藏本。據漆俠估算，宋代占人口不過百分之六七的地主階級占全部墾田的百分之六七十，甚至70%以上，而其中占總人口千分之四五的大地主占田竟達百分之四五十，而占總人口百分之八十幾的農民階級占有的土地不過是墾田的百分之三四十，甚至在30%以下漆俠：《中國經濟通史·宋代經濟卷》上冊，經濟日報出版社，1999年版，第387~388頁。。由此可見，宋代土地兼並已達到相當嚴重的程度，並且使人口對土地的壓力進一步加大。
二、宋代政府對人口與土地矛盾綜合治理思想
針對宋代人口與土地的矛盾，一些有識之士紛紛提出政府運用政策工具予以綜合治理，主要措施有以下幾個方麵：
（一）均衡人口分布
宋代由於人口增長迅速，在一些地方給土地造成巨大的壓力，人眾地狹的問題相當突出。如“浙間無寸土不耕”黃震：《黃氏日抄》卷78《鹹淳八年春勸農文》，文淵閣四庫全書本。；福建“土地迫狹，生籍繁夥，雖蹺確之地，耕耨殆盡”《宋史》卷89《地理五》。；“蜀民歲增，曠土盡辟”李燾：《續資治通鑒長編》（以下簡稱《長編》）卷168，中華書局點校本，2004年版。，“兩川地狹，生齒繁，無尺寸曠土”張方平：《樂全集》卷36《傅公神道碑銘》，文淵閣四庫全書本。。與此同時，在一些邊遠地區，則是地廣人稀。據漆俠的統計考察，宋代在以峽州為中心，北至秦嶺、南達海南島這一南北線的右側，包括成都府路、利州路、梓州路、夔州路、荊湖南路的西部（湘江、資江以西）以及廣南西路，即今四川、陝南漢中地區、鄂西、鄂西南、湘西和廣西、廣東雷州半島、海南島等地，亦即宋統治下的西部地區，除成都府路的人口堪與東南諸路如兩浙、江南東路相比之外，其餘諸路都無法同東方諸路相比，因而這個地區地曠人稀，從而造成農業生產的落後漆俠：《中國經濟通史·宋代經濟卷》上冊，經濟日報出版社，1999年版，第76頁。。正是由於人口的迅速增長以及分布不均，使得人與土地的矛盾走向兩個極端：一是人眾地狹，許多人無地可耕；二是地廣人稀，大片土地得不到開墾。這兩種極端雖然表現形式不同，但後果相同，即人地衝突使得勞動力和生產資料不能有機結合，勞動力資源和生產資料得不到合理配置。蘇軾就敏銳地看到了這一點。他說：“臣聞天下之民常偏聚而不均”，“吳、蜀有可耕之人，而無其地；荊、襄有可耕之地，而無其人。由此觀之，則田野亦未可謂盡辟也”《蘇軾文集》卷9《禦試製科策一道》。。針對這種情況，宋代一些有識之士提出相應的對策，其中以蘇軾和葉適較有代表性。
1.蘇軾的均戶口思想
蘇軾對當時一些地區人多地少的問題持樂觀的態度，認為“夫中國之地，足以食中國之民有餘也”《蘇軾文集》卷8《策別安萬民三》。以下4個自然段引文未注出處者，均見於此。，這就是中國的土地足以養活全國的民眾而還有剩餘。但是“民常病於不足”，那是人為因素造成的。首先，他認為與曆史上井田製的廢除有關。井田製是“度地以居民”，“民各以其夫家眾寡而受田於官。一夫而百畝，民不可多得尺寸之地，而地亦不可多得一介之民，故其民均而地有餘”，實現了勞動力與生產資料的有效配置，“故穀常有餘而地力不耗”。井田製破壞以後，土地成為私人財產，可以自由買賣，結果造成“天下之民，轉徙無常，惟其所樂，則聚以成市，側肩躡踵，以爭尋常，挈妻負子，以分升合……地非不足，而民非加多也，蓋亦不得均民之術而已”。蘇軾進一步推斷，這種因人口遷徙而造成的分布不均，使得“地無變遷，而民有聚散。聚則爭於不足之中，而散則棄於有餘之外，是故天下常有遺利，而民用不足”。首先，蘇軾把井田製的瓦解作為人地衝突的人為因素，其結論有多少符合曆史事實，我們姑且不論，但是其從人口分布不均角度來認識人地衝突，並把勞動力資源與生產資料土地不能有效配置作為社會生產力不能充分發揮，百姓因此貧困的觀點，從某種意義上說是符合宋代的現實情況，並對解決人地衝突問題具有積極意義。其次，他認為與當時宋統治者的政策有關，即“上之人賤農而貴末，忽故而重新，則民不均”。其中“賤農而貴末，則農人釋其耒耜而遊於四方，擇其所樂而居之”。“忽故而重新”，則對“水旱之後，盜賊之餘”的地區，朝廷為了安撫“逋逃之民”，常常“輕刑罰、薄稅賦、省力役”；而對於一般“久安而無變”的地區，“則不肯無故而加恤”，這就使這些地區的人們，為獲得輕徭薄賦的好處，而“稍稍引去，聚於其所重之地，以至於眾多而不能容”。
基於這種認識，蘇軾提出了“安萬民”的一項重要措施——“均戶口”，通過移民以調整人地關係，實現人口的合理均勻分布，從而使人口與土地資源有效配置。但是，蘇軾清醒地看到：“今欲無故而遷徙安居之民，分多而益寡，則怨謗之門，盜賊之端，必起於此，未享其利，而先被其害”。對此，蘇軾主張：“必因人之情，故易為功。必因時之勢，故易為力。”所謂“因人之情”，就是“民之情，莫不懷土而重去”，即百姓一般留戀故土不肯遷徙，但士大夫則不然，士大夫一般“狃於遷徙之樂而忘其鄉”。因此，國家可參照漢朝“吏兩千石皆徙諸陵”的先例，將“天下之吏仕於某者”，皆徙至人口比較稀疏的“荊、襄、唐、鄧、許、汝、陳、蔡之間”。士大夫非不樂往，隻是“恐獨往而不能濟”，如果“比見其儕類等夷之人，莫不在焉，則其去惟恐後耳”，自會蔚成風氣。這裏，蘇軾主張沿用漢代遷移二千石吏到諸陵的辦法來平均分布人口，未必切合實際。因為士大夫遊宦，是為了高官厚祿，不是性樂遷徙。讓他們放棄遊宦之樂而接受遷徙墾荒之苦，是難以想象的。即使他們退休之後，不再遊宦，也斷不會有人以遷徙墾荒為樂事的。而且，許多士大夫之家，本身就是擁有大量土地的兼並之家，即使他們願意到別處去開荒占田，也決不會放棄自己在地狹民稠的狹鄉已經兼並的大批膏腴土地，而到空荒地區另立家業趙靖：《中國經濟思想通史》第3卷，北京大學出版社，1997年版，第257~258頁。。
蘇軾的“因時之勢”措施比起“因人之情”，則顯得務實可行。所謂“因時之勢”，是指乘災荒之年，“民方其困急時”，招募移民。因為饑饉流亡之時，“父子且不能相顧，又安知去鄉之為戚哉”？隻要“所過廩之，費不甚厚”，百姓就會“樂行”。
為了安頓“因人之情”和“因時之勢”的移民，使他們能在新遷入地安居樂業，蘇軾還主張對移民給予一定的優惠政策，“皆授其田，貸其耕耘之具，而緩其租，然後可以固其意”。這裏，蘇軾抓住了問題的關鍵，即應向移民提供基本的生產資料——土地和耕耘的農具，使他們能進行簡單再生產，剛開墾的土地收成較少，所以應該緩交地租，少交地租。總之，讓移民在新居地能生存下去，這樣才達到最終目的，使人口分布趨於均勻，“天下之民其庶乎有息肩之漸也”。
2.葉適的“分閩浙以實荊楚”思想
南宋葉適也主張通過移民來調節人口分布。閩浙地區由於遠隔中原，自唐末五代開始幸免於戰火，“又以四十年都邑之盛，四方流徙盡集於千裏之內”葉適：《葉適集·水心別集》卷2《民事中》，中華書局點校本，1961年版。此自然段引文未注出處者，均見於此。，至宋代人口密集，是地狹人稠最為嚴重的地區，“鑿山捍海，摘抉遺利，地之生育有限而民之鋤耨無窮”。而荊楚之地，漢代還“民戶繁實”，唐五代後“不複振起”，地廣人稀。針對當時閩浙、荊楚人口分布明顯不均的情況，葉適提出：“夫分閩浙以實荊楚，去狹而就廣，田益墾而稅益增。其出可以為兵，其居可以為役，財不理而自富，此當今之急務也。”