從政策工具的角度看，蘇軾的“因人之情”側重於以協調為主的治理，即通過勸誘的手段引導士大夫遷徙至人口比較稀疏的地區；“因時之勢”側重於以服務為主的治理，即通過向災民提供田地、農具、緩交租稅而鼓勵他們遷徙到地多人少的地方。上述蘇軾的“度地以居民”和“均民”的方式，基本上還停留於原則性的思想層麵，而葉適的“分閩浙以實荊楚”則是著眼於實施的戰略性移民決策，通過統籌協調，以達到全國各地區人口合理布局，實現勞動力與生產資料土地的合理配置，使社會經濟得到發展，國家賦役供給得到增長，從而富國強兵。
（二）抑製土地兼並
有關抑製土地兼並的問題，本書第五章第二節“戶口與土地管理思想”中有詳細論述，茲為了本論題的論證而稍加提及。
在宋代，李覯較早地認識到土地兼並使人口與土地的矛盾進一步加劇，即土地與勞動力分離，二者不能得到有效的配置。一是土地兼並使農民失去土地，他們雖有勞動力，卻無可耕之地；富人占有廣大土地，人丁雖多，卻過著不勞而獲的奢侈生活。這樣，農業生產中勞動力嚴重缺乏，隻好粗放經營，土地潛力得不到發揮，產量低下。二是農民被剝奪了土地，肚子吃不飽，無力開墾荒地，或所開墾荒地不能據為己有，無開墾的積極性。而富人因有大量的錢財兼並肥沃的土地，因此，也不願去開墾荒地。他說：“貧民無立錐之地，而富者田連阡陌。富人雖有丁強，而乘堅驅良，食有粱肉，其勢不能以力耕也，專以其財役使貧民而已。貧民之黠者則逐末矣，冗食矣。其不能者，乃依人莊宅為浮客耳。田廣而耕者寡，其用功必粗。天期地澤風雨之急，又莫能相救，故地力不可得而盡也。山林藪澤原隰之地可墾辟者，往往而是，貧者則食不自足，或地非己有，雖欲用力，未由也已。富者則恃其財雄，膏腴易致，孰肯役慮於菑佘之事哉？故田不可得而墾辟也。”②李覯：《李覯集》卷16《富國策第二》，中華書局點校本，1981年版。
基於這種認識，李覯主張政府應該利用管製性政策工具，強製實行“限田”。他說：“莫若先行抑末之術，以驅遊民，遊民既歸矣，然後限人占田，各有頃數，不得過製。遊民既歸而兼並不行，則土價必賤。土價賤，則田易可得。田易可得而無逐末之路、冗食之幸，則一心於農。一心於農，則地力可盡矣。其不能者，又依富家為浮客，則富家之役使者眾；役使者眾，則耕者多；耕者多，則地力可盡矣。然後於占田之外，有能墾辟者，不限其數……富人既不得廣占田而可墾辟，因以拜爵，則皆將以財役傭，務墾辟矣。如是而人有遺力，地有遺利，倉廩不實，頌聲不作，未之信也。”②《李覯集》卷16《富國策第二》。由此可見，李覯想通過強製性地限製地主占田來抑製土地兼並，使土地價格下降；然後把多餘的工商業者以及遊民趕回農村，讓他們購買價格低的土地，安心務農；而實在買不起土地的人就佃耕地主的土地。這樣，就能實現土地和勞動力的有效配置，充分發揮土地的潛力，“地力可盡矣”。同時，由於限製了地主占有熟田，而對開墾的荒地則沒有限製，並且依據開墾荒地的大小授予爵位，這就能促使地主雇傭佃農努力開墾荒地，“墾辟”問題也就得到解決。
蘇洵也看到了當時的土地兼並加劇了人口與土地的矛盾，使“田非耕者之所有，而有田者不耕也”蘇洵：《嘉祐集》卷5《田製》，四部叢刊本。。對此，他也提出了自己的限田方案：一是政府以行政強製性手段確定一個不太高的百姓占田限額；二是對目前田主超過限額的土地，國家不予剝奪，讓其自然減少。這樣，既避免了奪富民之田分與貧民，引起富民的不滿和反抗而招致的社會動亂，又達到某種程度上解決人地矛盾，使貧民能比較容易得到一塊土地，成為自耕農。他說：“吾欲少為之限，而不禁（奪）其田嚐已過吾限者，但使後之人不敢多占田以過吾限耳。要之數世，富者之子孫或不能保其地，以複於貧，而彼嚐已過吾限者，散而入於他人矣。或者子孫出而分之以為無幾矣。如此，則富民所占者少而餘地多，餘地多則貧民易取以為業，不為人所役屬，各食其地之全利，利不分於人而樂輸於官。夫端坐於朝廷，下令於天下，不驚民，不動眾，不用井田之製，而獲井田之利，雖周之井田，何以遠過於此哉！”《嘉祐集》卷5《田製》。這裏值得特別提出的是，蘇洵的土地改革方案雖然采取強製性的行政手段規定一個占田限額，但不用強行剝奪的辦法，而是用漸進式的舊製度自然消亡的思想主張，緩和了社會矛盾，有利於新舊製度的平穩過渡。
南宋時林勳提出了綜合李覯與蘇洵的限田措施：“今宜立之法，使一夫占田五十畝以上者為良農，不足五十畝者為次農，其無田而為閑民，與非工商在官而為遊惰末作者，皆為驅之使為隸農。良農一夫以五十畝為正田，以其餘為羨田。正田毋敢廢業，必躬耕之。其有羨田之家，則無得買田，唯得賣田。至於次農，則無得賣田，而與隸農皆得買羨田，以足一夫之數，而升為良農。凡次農、隸農之未能買田者，皆使之分耕良農之羨田，各如其夫之數，而歲入其租於良農……若良農之不願賣羨田者，宜悉俟其子孫之長而分之，官毋苛奪以賈其怨。少須暇之，自合中製矣。”羅大經：《鶴林玉露》乙編卷1《本政書》，中華書局點校本，1983年版；又見《宋史》卷422《林勳傳》。簡言之，林勳使民占田就是農民占足50畝或超過50畝的，不許再買，隻能出售超過50畝的“羨田”；未占足50畝的，可以買足差額。國家不強行幹預“羨田”的占有和出售，不願出售的留待子孫分產而自然減少。國家不授予任何人土地，也不保證任何人占足50畝。
考諸史籍，宋代的限田思想曾被朝廷多次采用管製性政策工具予以實施。但由於在封建土地私有製下，隻要有貧富分化和土地買賣，土地兼並就是不可避免的。因此，宋代的幾次限田措施，最終都以失敗而告終。宋代的限田，據《宋史》卷173《食貨上一》記載以下2個自然段引文未注出處者，均見於此。，主要有4次。其中北宋主要在宋仁宗、宋徽宗時期政府強製實行兩次限田，而且限田的對象主要是朝廷官員。宋仁宗時詔令限田：“公卿以下毋過三十頃，牙前將吏應複役者毋過十五頃，止一州內，過是者論如違製律，以田賞告者。”仁宗把占田超過限田數額的官員定罪為“違製律”，並獎勵知情者告發，可見其命令禁戒之嚴厲。但不久“任事者終以限田不便，未幾即廢”。宋徽宗“政和中，品官限田，一品百頃，以差降殺；至九品為十頃；限外之數，並同編戶差科”。由此可見，宋徽宗時限田令比宋仁宗時已寬鬆多了，品官占田雖有限額，但仍允許超過限額，隻是超額部分不享受優惠，等同編戶差科。宋徽宗時，雖然也頒布詔書限製宮觀占田，但又特許宮觀“雖奉禦筆，許執奏不行”，其實際上是一紙空文。
南宋孝宗時，把“嚴限田”作為治理天下的四件大事之一，而且不僅限官員占田，也限宮觀、豪強地主占田。但限田不是很有效果，“豪民占田不知其數”，可見，未達到預期的目標。宋理宗時期，朝廷更把限田作為全國必須解決的頭等大事，正如當時丞相賈似道所奏：“救楮之策莫切於住造楮，住造楮莫切於免和糴，免和糴莫切於買逾限田。”而且朝廷在兩浙、江東西對官民戶逾限之田，抽1/3買充官田，而不停留於蘇洵、林勳的讓超限額占田自然消亡的主張，由此可見宋理宗強製執行限田的決心。但事與願違，買逾限田不僅未達到預期的效果，還引發了一些弊端。
（三）提高勞動生產率，盡力開墾荒地
宋代不少人都意識到要解決人口與土地的矛盾，通過提高勞動生產率，盡力開墾荒地也是一條重要的途徑。但是，他們在具體做法上又存在著不同的思路。
李覯認為當時農民被剝奪了土地，肚子吃不飽，無力開墾荒地，或所開墾荒地也不能據為己有，因此，無開荒的積極性。這就是“貧者則食不自足，或地非己有，雖欲用力，未由也已”②《李覯集》卷16《富國策第二》。。對此，李覯主張：通過政府強製性行政手段，“限人占田，各有頃數，不得過製”，使耕者占有其田，就能“一心於農，則地力可盡矣”，“然後於占田之外，有能墾辟者，不限其數”②《李覯集》卷16《富國策第二》。。總之，李覯認為要提高生產者的積極性和勞動生產率，盡力開墾荒地，最根本的措施通過政府管製性政策工具進行限田，從而改變因土地兼並而導致的“地力不盡”和“田不墾辟”，最大限度地做到“一手一足無不耕”，人人都參加生產勞動，“一步一畝無不稼”，所有的土地都種上莊稼，達到勞動力與土地的最有效配置，“人無遺力，地無遺利”。這樣才能發展生產，增加財富，使“耕者得食”、“蠶者得衣”，“民用富而邦財豐”《李覯集》卷6《周禮致太平書·國用第四》。。這是治國的上策，富民的根本。
葉適的反傳統精神，使他對井田製的優越性大膽進行懷疑，認為其不是一種理想的土地製度，沒有必要恢複它。他說：
夫畎遂溝洫，環田而為之，間田而疏之，要以為人力備盡，望之而可觀，而得粟之多寡則無異於後世耳。大陂長堰，因山為源，鍾固流潦，視時決之，法簡而易周，力少而用博。使後世之治無愧於三代，則為田之利，使民自養於中，亦獨何異於古！故後世之所以為不如三代者，罪在於不能使天下無貧民耳，不在乎田之必為井不為井也。《葉適集·水心別集》卷2《民事下》。以下6個自然段引文未注出處者，均見於此。
這裏，葉適用功利主義的標準來衡量井田製，得出的結論是：從穀物產量看，井田製的產量並不比後世高；從水利設施看，井田製的畎遂溝洫耗盡民力，反不如後世順應自然地形，“法簡而易周，力少而用博”，即簡易周到完整，用力少而效率高；從養民的角度看，現在的土地製度使百姓能自給自足，與古相比並沒什麼遜色。
宋代以前評價井田製的人，由於受儒家“不患寡而患不均”思想的影響，總是從平均的角度對井田製大加讚揚。宋代則出現了從是否有利於農業生產的標準來重新評判井田製度。如前所述，李覯後期就認為土地製度的優劣看是否有利於充分發揮人力、地力的潛能，做到“人無遺力，地無遺利”。葉適則更具體地從穀物產量、水利設施、養民的角度對井田製做了論證。
葉適在認為土地國有製的井田製沒有什麼優越性的同時，指出私有製的民田比國有製的官田耕作者更有積極性。他說：“夫官有田而民不知種，有地而民不知辟。”《葉適集·水心別集》卷2《民事上》。在當時條件下，隻有田地歸農民自己所有，才是激發生產者的積極性，提高生產效率的最有效的辦法。
在土地問題上，葉適比較切合實際地針對當時“有田者不能自墾而能墾者非其田”的情況，提出了與李覯相似的主張，即使土地與勞動力充分結合。他說：“以臣計之，有民必使之辟地，辟地則增稅，故其居則可以為役，出則可以為兵。”《葉適集·水心別集》卷2《民事中》。可見，他認為勞動力如能充分地利用來開墾土地，就為國家提供了充足的稅源、徭役和兵役，自然國家就富強了。
在土地私有製的基礎上，農民出現貧富分化，廣占土地和失去土地的現象是必然出現的。正是基於這種現實，葉適一反傳統的主流觀點，反對抑製兼並，批判抑製兼並的思想與做法。他說：“今俗吏欲抑兼並，破富人以扶貧弱者，意則善矣。此可隨時施之於其所治耳，非上之所恃以為治也”，“夫人主既未能自養小民，而吏先以破壞富人為事，徒使其客主相怨，有不安之心，此非善為治者也”。
葉適雖然反對抑製兼並，但也並不讚成無限製的兼並行為。他提出：“乃其豪暴過甚兼取無已者，吏當教戒之；不可教戒，隨事而治之，使之自改則止矣。”而且，他也並不把貧富懸殊、兼並不已視作理想的製度。他指出：“誠使製度定於上，十年之後，無甚富甚貧之民，兼並不抑而自已，使天下速得生養之利。”但是，由於葉適總的態度是反對抑製兼並，因此，他對兼並過甚者采取“教戒”和“治之”的措施，即通過政府協調為主的政策工具進行勸勉、教戒等，顯得相當軟弱無力，“使之自改”更是一相情願的美好願望。而且，要製定什麼樣的製度才能防止貧富分化，使兼並行為自動消失，葉適則根本沒有涉及，其實也無法涉及。