以管製為主的治理,采取行政性強製,從某種意義上說,較容易實施和管理,效果具有直接性,在短期內易於見效,更適於作為處理危機的工具。但我們也必須清醒地看到,管製會限製自願性和積極主動性,導致經濟上的低效率甚至無效率、負效率,形成高成本、低質量、產出不抵投入的虧本運營,更嚴重的是可能加劇官員的尋租與腐敗,發生社會與政府的對立,甚至惡化為衝突。因此,當代隨著社會的不斷文明進步,國民素質的日益提高,國內外環境的總體穩定,政府盡量少用管製性政策工具,以市場性工具、財政性工具、社會化手段替代政治權力,從主要依靠政府權威或製裁向權力的多元化方向轉化,運用協調和服務性工具實現政府管理的重心從統治到治理的轉移,建立新型的服務型有限政府。
五、建設廉政、高效的政府
當前,我國麵臨的威脅是腐敗問題,這已引起黨和國家的高度重視。政府的協調、服務、管製等工具再好,但如果治理者(執政黨和政府)腐敗墮落,以權謀私,搞權錢交易,貪汙受賄,那麼這些政策工具同樣發揮不了作用,甚至異化為他們以權謀私的工具。因此,要發揮好這些政策工具的作用,最關鍵的是必須解決好腐敗問題。
宋代政府治理理念告訴我們,官員作為政策工具的執行者,事關政府治理好壞的關鍵,因此,必須充分重視官員的選任,尤其是各級地方政府中第一把手的選任。宋人認為某地方長官選任好了,這一地方的吏治就有了保證。
宋人重視通過科舉考試、業績考察來選任官員,這種理念至今沒有過時,當今的公務員考試、官員晉升職位考試製度就說明了這一點。但是我們必須看到公務員考試、官員晉升職位考試有它的盲點。其一,在選任德才兼備的幹部時,官員的“德”很難通過考試檢測出來,“德”必須通過具體細致的考察。在考察幹部的德行時,幹部生活作風、群眾口碑等應作為重要的參考。從目前發現的官員腐敗問題看,絕大多數官員貪汙受賄等經濟問題與平時生活奢侈、道德敗壞等密切相關,而且其劣跡在群眾中早已傳聞。其二,即使“才”能通過考試得到大致了解,但也並不全麵,還要通過考核平時的業績、實際才幹才能得出比較全麵客觀的結論,最終作為選任幹部的依據。
當前,腐敗問題與權力過於集中和權力缺乏製約監督,尤其是各級政府中第一把手權力過大、監督缺位有很大的關係,由此而產生了官員腐敗現象、地方保護主義嚴重、國家宏觀調控弱化、國有資產流失嚴重等問題。究其深層次的原因,其中很重要的一個因素是目前我國的監察、監督機關設置體製是上級業務機關和同級政府的雙重領導。這就造成如宋代鄭伯謙所深刻指出的“焉有其官長理財,而其官屬能考之者”,其結果是監察、監督機關“位卑權輕,難舉其職”。要改變目前監察、監督機關對同級黨政領導監督製約弱化的問題,宋代禦史監察機關直屬皇帝領導和鄭伯謙讓監察、監督機關位高、權重的思想值得借鑒。我國監察、監督機關設置體製的改革可分兩步進行:第一步是先變雙重領導為垂直領導,監察、監督機關不再受同級黨政領導,就可處於相對獨立的地位,免受各種勢力的掣肘與幹擾,更好地行使自己的權力;第二步是逐步強化和完善各級人民代表大會,使之承擔和充分發揮立法機關的作用,真正負起監督各級政府的作用。待這一製度成熟完善後,再將各級監察、監督機關隸屬各級人民代表大會管轄,從而實現各級人民代表大會對政府的監督,穩妥解決各級黨政領導,尤其是第一把手監督缺位、權力無法得到製約和監督的問題。
當代在對官員的考核中,科學地設置一套考核指標體係是一個基礎性的關鍵問題。政府管理活動的日益複雜性,考核指標因考核對象的不同類型、不同級別層次而有所不同,使考核指標體係的設置困難化,實際難以操作化。宋代以人口、墾田、賦稅、獄訟、盜賊、賑恤等作為考核指標體係體現了抓住關鍵點和重點指標,以簡馭繁、可操作性強的設計思路。當今,我們在設置考核指標體係時,更應化繁為簡,從紛繁複雜的各項指標中找出核心指標,找出能準確反映官員政績的關鍵指標,這樣才能避免胡子眉毛一把抓,設計出科學合理、切實易行的考核指標體係。
在對官員的考核中,隻有各項考核指標的量化才能使評估準確化、科學化,從而避免考核的主觀隨意性,達到評價結果的客觀性、公允性和權威性。宋代對官吏考核中提出的“十分為率”,定額“取數年酌中之數”,並把達到某級指標與賞罰等級直接對應,正體現了這種量化原則。宋代對官吏的考核在時間上“取數年酌中之數”(一般取3~5年時間段的平均數)以平衡長短期效益,某種程度上可防止官吏的短期行為,取加權平均數還可減少偶然性,使對官吏政績的量化考核評估比較準確、客觀公正和科學合理。今天,我們在對幹部考核中,可用百分製進行量化考核,根據評價內容分項確定權重,依據考核結果計算得分,按照得分多少評定優秀、良好、及格、不及格等各個等級,然後依據等級予以獎懲。
宋代對官吏的考核內容包括經濟(人口、墾田、賦稅)、社會安定(盜賊、獄訟、賑恤)以及個人道德品質(貪、廉、勤、惰)等,而且其結果作為對官吏賞罰、任免、升降的重要依據,因此,這項工作涉及財計部門(三司或戶部)、人事部門(吏部)和監督部門(禦史台)。當今對領導幹部的考核內容涉及範圍更為廣泛,並且事關幹部的選任,其複雜性、艱巨性和重要性使這項工作單靠一個部門很難達到預期的目標。我們可借鑒宋代的理念,由組織人事、紀檢、監察、審計等部門聯合行動,既合作又分工,互相協調,密切配合,才能切實發揮考核幹部在提高各級領導幹部執政能力、廉政勤政、優化幹部隊伍等方麵的應有作用。