宋代管理思想從統治到治理的轉化，有其深刻的曆史背景。從經濟視角看，它的出現最主要有兩個因素：一是封建商品經濟的高度發達使政府利用市場性工具進行治理成為了可能；二是財政上的入不敷出也使政府利用市場性工具增加財政收入成為了必要。
一、封建商品經濟的高度發達與管理思想
在中國古代封建經濟史上，宋代是一個高峰，手工業、商業都得到了空前的發展。在手工業方麵，造船、礦冶、紡織、造紙、印刷、製瓷等部門，無論是生產的規模和技術，還是產品的數量和質量都超過了前代。宋朝的船隻不但航行於內河，而且遠航於大海大洋中，甚至當時外國商人所采用的海船也大多是宋人建造的。一般說來，宋代遠洋海船都相當大，尖底造型，構造堅固，隔艙防水，不畏風濤；而且能使用指南針辨識方向，使我國航海事業居於當時世界上領先的地位。在礦冶業方麵，煤得到廣泛的開采，並用於冶鐵。鐵的年產量達824萬斤，銅則高達1460萬斤。宋朝紡織業在以傳統絲、麻為原料的基礎上，增加了以棉花為原料；絲織業在質量上有所提高，繼承並發展了唐代的細、密、輕、薄的特點。宋代的造紙技術也有較大的改進，所生產的紙韌性強，厚薄均勻，紙幅比前代增加了很多，而且產量也很大。宋代的印刷業有了顯著的進步，慶曆年間畢昇發明了活字印刷術，在廣泛使用木版雕刻的同時，還出現了銅版雕刻。宋代印刷的書，刻印精致，墨香紙潤，為後世藏書家、版本學家所重。宋代刻書不僅質量上乘，而且刻書之快之多，也是相當突出的，為文化的傳播起了不可估量的作用。中國古代的瓷器製作，至宋代發展到一個新的高峰。宋瓷的高度發展表現在裝燒、製作等一係列的技術上。過去燒瓷，所采用的匣缽法是在一個匣缽內正放著一件瓷器燒做。北宋中期，定窯對這一裝燒技術進行了重大改革，它采用了覆燒法，即將碗盤之類的瓷器若幹件，反置於由墊圈組合而成的匣體內進行燒做，一次可以燒若幹件，這種變革大大提高了產量和生產效率。在製作技術上，各種器物造型、裝飾圖案花紋和釉色，鬥豔爭奇，百花齊放，形成了南北諸窯的獨特風格和窯係，從而使我國的瓷器在實用的同時，達到了藝術水平很高的境地。
宋代商業更是大大超過了前代。大城市十分繁華，貿易活動突破了坊與市、白晝與黑夜的界限。從孟元老的《東京夢華錄》記載可以看出，街衢上到處可以開設店鋪，而且由於店鋪越來越多，有的店鋪為了擴大營業麵積，連通衢大道也要侵占，因而宋徽宗時，不得不征收“侵街房廊錢”馬端臨：《文獻通考》卷19《征榷六》，萬有文庫十通本。。總之，隋唐時期的坊市製度已不複存在。至宋神宗時期，已是“二紀以來，不聞街鼓之聲”宋敏求：《春明退朝錄》卷上，中華書局點校本，1980年版。，那種“京師街衢置鼓於小樓之上，以警昏曉”的舊坊市製度，隨著“冬冬鼓”的消失而成為曆史遺跡。宋代，貨幣的發展是商業發展在深度上的一個標誌。在宋代，金、銀、銅錢和鐵錢都成為通貨，金、銀的流通較唐代更為廣泛，銅錢是通貨中的主要貨幣，宋神宗元豐年間的鑄錢額達500萬貫以上，為唐代的近20倍，銅錢年流通總量達1億貫以上。銅錢不僅在國內和周邊各族之間流通，也在南海諸國流通。隨著商業信貸關係的發展，宋代最先產生和使用了交子（紙幣）。紙幣對商業的發展起了重要的作用。宋代海外貿易盛況空前。不僅銅幣越關而出，成了南海一些國家的通貨或“鎮庫之寶”，而且各項產品的大量出口成為南海諸國喜愛的舶來品。另外，從海外諸國進口的許多物品也豐富了宋代的社會經濟生活。宋廷對南海諸國一直采取了廣事招徠的政策，允許外國商人在通商港埠居住和貿易，對外開放為宋與海外的交換活動起了積極的作用。南宋初年，管理海外貿易的市舶司每年收入高達200萬貫，可見貿易規模之大。
工商業的興盛，商品經濟的高度發達，使有識之士充分認識到私商自由競爭的優越性，可以較有效地克服官府壟斷經營的各種弊端，因此紛紛主張廢除官府壟斷經營，實行私商自由競爭經營，至少是變官府直接全麵壟斷經營為官府間接部分壟斷經營，即在強化官府的監督下，把生產、運輸、銷售等部分環節交由私商經營或私商買撲、承包經營，從而既能減少政府管製成本，克服官辦特有的低效率造成財力、物力的巨大浪費，減少財政支出，同時又能更合理地配置社會資源，提高經濟效益，進而帶來財政收益的最大化。
宋代的征榷對象主要包括茶、鹽、酒、醋、礬、香等許多產品和物資。宋征榷所采用的形式與前代相比有很大的不同，大體說來，有以下六種：其一，從生產、運輸到銷售，全部由封建國家進行，但在所有征榷製度中，這類征榷所占比重最小，隻有部分解鹽和蜀川官鹽井的產鹽是采取這種形式的。其二，國家不直接進行生產，而是僅給茶、鹽、礬等專業戶以一定的本錢，全部產品統由國家收購，國家自己出賣或者轉由商人銷售。其三，國家控製產品的流通過程，如將進口的香藥之類舶來品，用抽解、和買的辦法，將其全部或一部分掌握在國家手中，然後通過榷貨務轉賣給商人出售。其四，國家既不控製生產領域，也不控製流通領域，準許生產者出售給商人，由商人進行銷售。如嘉祐以後的東南茶法就是采取這種自由貿易形式，國家則向生產者征收茶租，向商人征收茶稅。其五，國家既不直接插手於生產領域，也不直接插手於流通領域，但采取了更加嚴密的管理製度，從而使國家的征榷之利得到保證，蔡京集團對茶、鹽法的變革大體上使用了這一形式，南宋則繼續這種做法漆俠：《中國經濟通史·宋代經濟卷》下冊，經濟日報出版社，1999年版，第1051~1052頁。。其六，國家以競標的方式把壟斷經營權出賣給生產者，然後由生產者自行生產、販運、銷售，向官府交納課利。如酒坊、河渡、商稅場就采取這種買撲方式。
宋代商業在空間上已打破了坊與市的界限，在時間上已出現大量的夜市。隨著市場在時空上的開放，價格的開放也就成了曆史的必然。因為在市場交易活動從空間到時間都受到政府嚴密控製的情況下，政府對價格的控製措施也就可能行之有效，一旦時空界限被打破，價格控製就顯得力不從心。這就促使人們對價格與供求關係有了進一步認識，開始試圖通過價格杠杆因勢利導，趨利避害，把價格作為政府治理的有力杠杆之一。如宋廷在以市場性工具解決沿邊軍需供應中，利用商人逐利的本性，用“虛估”、“加抬”的手段，即以價格為杠杆，高價誘使商人入中，從而把沿邊軍需供給難題納入市場化體係加以克服，收到了一定的效果。宋代在買撲中競標承包，官府估定的最低出價由市場來決定，即取前承包期間累界中次高一界或酌中一界為額，承包權給著價最高之人。這些都是政府利用價格杠杆使競標人在相對公平、公正的情況下進行競爭，減少政府管製成本，合理配置社會資源，提高經濟效益，增加財政收入。還有在賑災中，宋廷利用價格與供求的辯證關係，短期內適當提高受災地區的糧食價格，引導商人往受災地區運送糧食，解決因受災而糧食匱乏糧價暴漲的問題，從而達到保證災區的基本糧食供給、平抑物價、穩定社會秩序的目的。
宋代封建商品經濟高度發達的一個重要結果是城市的迅速發展，隨著城市的發展，對城市治理的思想也不斷豐富。如宋代在繼承前代戶籍製度的基礎上，對城市人口首先實行戶口登記製度，並把城市居民按財產的多少分為十等，以作為負擔賦役的依據。重視對城市大量流動人口的管理，對人口中的鰥寡孤獨者、貧民以及乞丐、棄嬰等實施政府救助。對城市中因商業發展、人口大量增加而引起道路、水道、橋梁、供水、排水等市政管理與建設以及防火滅火等提出了一係列新的治理思想與理念，並進行較有成效的實踐。
二、財政上的入不敷出與管理思想