宋仁宗以後，封建國家財政稅收的結構發生了重要的變化，這就是商稅以及鹽、茶、酒、礬、香等構成的征榷之稅越來越占重要地位。因此，朝廷越來越強化對征榷之稅的控製。但是，征榷之製也暴露出致命的弊端。從壟斷經營的角度看，全麵禁榷製能夠最大限度地控製和支配社會經濟生活，保證國家成為壟斷利潤的獨占者。但是，封建官僚體製的低效能和不靈活往往使國家難以扮演靈活多變的商人角色，這樣官商插手環節越多，整個經濟效益水平就越下降。如在官營之下生產者積極性不高，效率低下；管理不善，損耗浪費嚴重；粗製濫造，產品質量低下；違法私販甚至發生武裝反抗。有鑒於此，宋代不少人提出工商私營或改官府直接全麵壟斷經營為官府間接部分壟斷經營，即在強化官府的監督下，由國家專利，改為由國家與商人分利的方式經營，從而提高經濟效益，官商共利雙贏，增加國家財政收入。
宋代，財政上嚴重的入不敷出，迫使統治者在橫征暴斂之外，強化貨幣的財政支付職能，從貨幣鑄造發行中擴充國家的財力。國家壟斷貨幣製造和發行權，把自己的權力鑄入貨幣中，通過貨幣的超經濟發行來解決國家的財政困難。對此，宋神宗曾明確表示：“行交子誠非得已，若素有法製，財用既足，則自不須此。”《長編》卷221.這就是說，貨幣發行的指導思想已經轉變成“敷足財用”了。北宋晚期，國家財政狀況急劇惡化，“戶部歲入有限，支用無窮，一歲之入，僅了三季，餘仰朝廷應付”《宋史》卷179《食貨下一》。，因而擴大貨幣發行無疑成為挽救封建統治危機的重要手段，“自來遇歲計有闕，即添支錢引補助”《宋史》卷374《李迨傳》。。貨幣發行的指導思想已經由便民利國變為彌補財政赤字，從而造成北宋貨幣製度的異化。到了南宋，國勢日薄西山，民力困竭，國庫告罄，朝廷以半壁江山供養著幾乎與北宋時數量相當的軍兵、官吏，隻得通過發行紙幣來解決巨額軍費開支。正如宋高宗所說：“行會子誠不得已，他時若省得養兵，盡消會子。”《宋史》卷181《食貨下三》。
宋代由於冗兵、冗官、冗費等特別嚴重，財政赤字不斷，社會財源匱乏，有關節流的議論是管理思想中的一個突出內容。如王禹偁、王濟提出減冗兵，並冗吏，沙汰僧尼；宋祁主張去冗兵、冗官、僧尼；張方平則建議去兼並之蠹、釋道之蠹和兵馬之蠹；蘇轍也提出去冗吏、冗兵、冗費；朱熹的“撙節財用”思想主要包括裁減老弱冗兵，實行屯田，削減宗室、官吏俸給，掃除一切冗費；葉適針對冗兵問題提出精簡軍隊、買田養兵和由募還農的主張。這些節流思想雖然在理論上不算什麼創新，但它卻是解決宋代巨額財政開支較為有效的辦法。
宋代集中財權的思想與解決國家財政困難是緊密聯係在一起的。集中財政的思想主要圍繞著三個方麵：一是宰相必須總管全國財政；二是內庫必須納入理財機構的統一管理與監督；三是元豐改製後的戶部必須同改製前的三司一樣，具有較大的理財權力範圍。而且這三個方麵的著眼點是相同的，即從機構運作機製層麵入手，試圖通過集中財權統籌調配全國錢物，控製財政收支平衡，防範財政財務收支上的不法行為，開源節流，進而解決財政困難。
三、土地兼並與管理思想
宋初實行“不立田製”、“不抑兼並”的土地政策，加速了土地兼並的進程。所謂“不立田製”，指的是封建國家土地所有製建立不起來；而所謂“不抑兼並”，又是在承認土地私有製前提下對土地兼並不加幹預。宋代除國有土地外，私人土地的買賣不受任何限製。隻要買者和賣者兩相情願，通過正常的手續，將買賣土地的田契向當地官府呈報，得到官府的印信，繳納田契錢，將賣主所賣土地從國家版籍上過錄給買主，而後由買主承擔這塊土地的田賦，土地買賣就算完成。就是在宋朝“不抑兼並”、私有土地自由買賣的條件下，宋代土地兼並之風盛行。宋仁宗即位之初，土地兼並已發展到“天下田疇，半為形勢所占”《宋會要·食貨》1之20.。到南宋紹興初年，臣僚們指出：“今郡縣之間，官戶田居其半。”《皇宋中興兩朝聖政》卷11.據漆俠估算，宋代占人口不過百分之六七的地主階級占全部墾田的百分之六七十，甚至百分之七十以上，而其中占總人口千分之四五的大地主占田竟達百分之四五十，而占總人口百分之八十幾的農民階級占有的土地不過是墾田的百分之三四十，甚至在百分之三十以下漆俠：《中國經濟通史·宋代經濟卷》上冊，經濟日報出版社，1999年版，第387~388頁。。由此可見，宋代土地之兼並已達到相當嚴重的程度。
宋代不僅土地兼並嚴重，而且隨著土地買賣田產的轉移，豪富和貪官汙吏借機把田賦負擔轉嫁給貧苦百姓，造成有田無稅、有稅無田的現象。宋神宗時蘇軾對這一現象作過分析：
今夫一戶之賦，官知其為賦之多少而不知其為地之幾何也。如此則增損出入惟其意之所為，官吏雖明，法禁雖嚴，而其勢無由以止絕。且其為奸常起於貿易之際，夫鬻田者必窮迫之人，而所從鬻者必富厚有餘之家……貧者迫於饑寒而欲其速售，是故多取其地而少入其賦。有田者方其貧困之中，苟可以緩一時之急，則不暇計其他日之利害。故富者地日以益而賦不加多，貧者地日以削而賦不加少。又其奸民欲以計免於賦役者割數畝之地，加之以數倍之賦而收其少半之直，或者亦貪其直之微而取焉。是以數十年來，天下之賦大抵淆亂，有兼並之族而賦甚輕，有貧弱之家而不免於重役，以至於破敗流移而不知其所往。蘇軾：《經進東坡文集事略》卷17《較賦稅》，四部叢刊本。
宋神宗時王安石實行方田均稅法，雖然取得了一定的成效，但變法失敗後，方田均稅法隨即中止。哲宗在位期間在田賦整頓上未有大舉措。徽宗即位後，蔡京等重又倡行方田均稅法，其奏語中謂“富者跨州軼縣，所占者莫非膏腴，而賦調反輕；貧者所存無幾，又且瘠薄，而賦調反重”《宋會要·食貨》4之9.。但是，北宋亡後，從偽齊大臣馮長寧、許伯通等評論北宋後期田賦不均的言語中可知，蔡京倡行的方田均稅法並沒取得成效：
宋之季世，稅法為民大蠹。權要豪右之家交通州縣，欺侮愚弱，恃其高資，擇利兼並，售必膏腴，減落稅畝，至有入其田宅而不承其稅者。貧民下戶急於質易，俯首聽之，間有陳詞，官吏附勢不能推割，至有舊產已盡而稅籍猶在者，監錮拘囚，至於賣妻鬻子死徙而後已。官司攤逃戶之賦則牽連邑裏，歲使代輸，無有窮已……方田之高下土色，不公不實，率皆大姓享其利而小民被其害。暴君汙吏貪虐相資，誅求百出……元元窮蹙，群起為盜朱希祖：《偽齊錄校補》卷上《劉豫傳》，獨立出版社，1944年版。。
南宋推行經界法，對均攤田賦有一定的作用，但並不能根絕田賦不均的現象。南宋中期大臣陳耆卿上疏雲：“今之世，乃有田愈多而賦役反輕者，有無田而賦役反重者，此弊在在有之。”陳耆卿：《筼窗集》卷4《奏請正簿書疏》，文淵閣四庫全書本。
總之，兩宋時期不僅土地兼並嚴重，而且田賦不均問題一直無法得到解決。這不僅使廣大貧苦農民失去謀生的土地，而且還要繼續承擔著因原有土地而應交納的賦稅。廣大農民失去最基本的生產資料——土地，使農業生產難以正常地進行，從而影響了封建王朝的財政收入；繁重的不合理的賦稅使廣大農民無以為生，鋌而走險，從而破壞了社會安定。
總之，土地兼並所引起的貧富懸殊、國用匱乏、社會動蕩等一係列問題，使宋代不少有識之士質疑“不立田製”的祖訓，紛紛對此進行思考和探索，提出建議和設想，企圖通過適當的以政府管製為主的政策工具解決農民賴以生存的土地問題。