一、分戶等管理思想
宋代人口中有一個突出的現象是，口數與戶數甚不對應。有關這個問題，時人李心傳、陳襄都曾提出，並加以評論。李心傳雲：“西漢戶口至盛之時，率以十戶為四十八口有奇，東漢戶口率以十戶為五十二口……唐人戶口至盛之時，率以十戶為五十八口有奇……自本朝元豐至紹興戶口，率以十戶為二十一口，以一家止於兩口，則無是理。”在指出漢唐與宋存在這一差別之後，李心傳進而分析，宋代之所以如此，是由“詭名子戶漏口者眾”造成的。同時他還把浙、蜀做了比較，指出：“然今浙中戶口率以十戶為十五口有奇，蜀中戶口率以十戶為三十口弱，蜀人生齒非盛於東南，意者蜀中無丁賦，故漏口少耳。”《建炎以來朝野雜記》甲集卷17《本朝視漢唐戶多丁少之弊》。時人在談到這個問題時，說得更直截了當：“今之風俗，有相尚立詭名挾戶者，每一正戶，率有十餘小戶……非惟規避差科，且綿曆年深，既非本名，不認原賦，往往乾收利入己，而毫毛不輸官者有之。”《州縣提綱》卷4《關並詭戶》。
宋代人口統計的對象很不一致，它既隨著中央或地方行政機構的不同而不同，亦隨著版籍性質、統計的目的不同而不同。如朝廷隻要求諸州三年一造戶籍，為之“閏年圖”，其餘年份的戶口數字，全憑推排得出。州縣置造戶籍時，統計的對象，有時是為了賑災、社會治安、編纂方誌，特別是推排入丁、出老的需要，也有統計男女老幼的情況，但是最常見的應是隻統計男口，特別是朝廷戶部隻統計男口中成丁的部分，亦即丁口。由此可以看出，宋朝統計戶口最主要的目的是為了向丁男征收人頭稅，攤派徭役，其通過統計戶口保證國家財政收入，無償征發勞動力的思想原則十分明確。
宋朝沿用隋代“黃、小、中、丁”的人口統計標準，“男女叁歲以下為黃，拾伍以下為小，貳拾以下為中。其男年貳拾壹為丁，陸拾為老”《宋刑統》卷12《戶婚律》。。宋太祖乾德元年（963年）十月，“令諸州歲所奏戶賬，其丁口，男夫二十為丁，六十為老，女口不須通勘”《長編》卷4.。《宋史·食貨上二》也載：“諸州歲奏戶賬，具載其丁口，男夫二十為丁，六十為老。”
宋代在人口登記過程中，一項重要的工作是對戶等劃分的評估與推排，即通過編造五等丁產簿，把鄉村主戶依據土地多少劃分為五等，將坊郭主戶按照動產和不動產劃分為十等。五等丁產簿的編造時間是逢閏年編造，即大致間隔三年重新編造一次，這與戶口三年統計一次是一致的。紹興十二年（1142年）七月十八日，“戶部上言：‘州縣人戶產業簿，依法三年一造，坊郭十等，鄉村五等，以農隙時，當官供通，自相推排，對舊簿批注升降。今欲乞行下諸路州縣，依平江府等處已降指揮，西北流寓之人，候合當造簿年分推排施行。’從之”《宋會要·食貨》11之17~18.。屆時，“造簿，委令佐責戶長、三大戶，錄人戶、丁口、稅產、物力為五等”《長編》卷254.。
由於戶等是征收賦稅、攤派徭役的重要依據，戶等的不同，坊郭之民承擔的賦稅、徭役也不同，戶等的真實、可靠，一方麵關係到國家賦稅的征收、徭役的攤派；另一方麵更是關係到千家萬戶對賦稅、徭役的負擔，生存狀況的好壞，因此，戶等的劃定是否真實、合理，成為一項重要的戶口管理工作。
為了保證戶等劃分的真實性與合理性，朝廷在戶口登記中采取一係列措施，加強管理與監督。在登記人口的過程中政府實行較為科學的統計方法：“造五等簿，將鄉書手、耆戶長隔在三處，不得相見。各給印由子，逐戶開坐家業，卻一處比照，如有大段不同，便是情弊。”李元弼：《作邑自箴》卷4《處事》，四部叢刊本。這種三方背靠背分別統計劃分然後再互相對照，如其結果有重大不同，便有作弊嫌疑。這種做法的確是防止串通作弊，或減少因疏忽而引起差錯的有效辦法。
宋代不僅對統計劃定戶等采取多方參與，背靠背編製然後進行對照，以盡可能減少作弊，而且對戶籍冊的管理也采取一式多份逐級上報審核保管的辦法，以防丟失或被篡改。《慶元條法事類》卷48《稅租賬》規定：“諸戶口增減實數，縣每歲具賬四本，一本留縣架閣，三本連粘保明，限二月十五日以前到州。州驗實畢，具賬連粘管下縣賬三本，一本留本州架閣，二本限三月終到轉運司；本司驗實畢，具都賬二本連粘州縣賬，一本留本司架閣，一本限六月終到尚書戶部。”
宋代雖然有較嚴格的戶口統計、劃分等級以及編製、審核、保管等一係列程序，但奸官狡吏營私舞弊之事仍不可避免，有時還比較嚴重和普遍。對此朝廷三令五申，或采取補救措施，或予以重懲。如北宋徽宗政和年間，“天下戶口類多不實，雖嚐立法比較鉤考，歲終會其數，按籍隱括脫漏，定賞罰之格，然蔡攸等計德、霸二州戶口之數，率三戶四口，則戶版訛隱，不待較而知。乃詔諸路凡奏戶口，令提刑司及提舉常平司參考保奏。而終莫能拯其弊，故租稅亦不得而均焉”《宋史》卷174《食貨上二》。。南宋理宗淳祐十一年（1251年）九月，赦曰：“監司、州縣不許非法估籍民產，戒非不嚴，而貪官暴吏，往往不問所犯輕重，不顧同居有分財產，一例估籍，殃及平民。或戶絕之家不與命繼；或經陳訴許以給還，輒假他名支破，竟成幹沒；或有典業不聽收贖，遂使產主無辜失業。違戾官吏，重置典憲。”《宋史》卷173《食貨上一》。此外，朝廷還鼓勵民眾告發官吏在劃分戶等、編製戶籍上的欺騙舞弊行為，這有利於對劃分戶等、編製戶籍工作形成廣泛的監督，增強其真實性。如禦史中丞鄧綰言：“臣竊見簿法隱落稅產物力及供地色等第、居宅房錢不實者，並許告訐支賞。”《宋史》卷173《食貨上一》。
二、都保製管理思想
宋代為了加強對人口的控製，將戶籍管理與社會治安聯結起來，為廣大人民的生產和生活提供較為安定的環境，有利於封建經濟的穩定發展。北宋神宗熙寧三年（1070年），大理寺丞同管勾開封府界常平等事趙子幾上疏指出：“近歲以來，寇盜充斥，劫掠公行”，是由於原來的保甲製廢弛，以致“凶惡亡命容於其間，聚徒乘間，公為民患”。他建議重新核實各縣的戶口數，除疾病、老幼、單丁、女戶外，“其餘主、客戶兩丁以上，自近及遠，結為大小諸保，各立首領，使相部轄”，以保障社會治安《長編》卷218.。後來，朝廷采納了這一建議，實行保甲法，並於同年頒布“畿縣保甲條製”，規定都保製的組織方式。
宋代都保製的基本組織形式是“五家相比，五五為保，十大保為都保，有保長、有都副保正；餘及三保並置長，五大保亦置都保正；其不及三保、五大保者，或為之附庸，或為之均並，不一也”《宋史》卷174《食貨上二》。。這就是說，如果一個地方民戶數量能夠達到標準水平，就實行“五五為保，十大保為都保”的模式；不及標準水平，但達到三保、五大保的社區，也可降低要求設置保長、都保正模式；如再達不到三保、五保要求的，將成為其他保、都保的附屬。
宋代的保甲製推行於社會的各個方麵和各個階層，尤其是推行於市鎮坑冶場務等，其經濟上的管理職能就顯得比較突出，茲舉三例以窺一斑：
（熙寧七年）詔：諸城外草市及鎮市內保甲，毋得附入鄉村都保，如共不及一都保者，止令廂虞候、鎮將兼管。從司農寺請也。《長編》卷252.
（熙寧八年）令近坑冶坊郭鄉村並淘采烹煉，人並相為保；保內及於坑冶有犯，知而不糾或停盜不覺者，論如保甲法。《宋史》卷185《食貨下七》。
（元豐元年）詔：潭州瀏陽縣永興場采銀銅礦所集坑丁，皆四方浮浪之民，若不聯以什伍，重隱奸連坐之科，則惡少藏伏其間，不易幾察，萬一竊發，患及數路，如近者詹遇是也。可立法選官推行。《長編》卷293.
總之，宋代以土地或動產、不動產的多少來劃分戶等，比起以人丁為標準來說，其在人口管理思想理念上前進了一大步。因為依據戶等的不同，即依據土地或動產不動產的多少，要求民戶承擔不同的賦稅和徭役，這相對說來比較公平和合理。當然對人丁的征派並沒有放棄，不過對那些少產或無產的家庭來說，賦稅負擔則有不同程度的減輕。這有利於發揮廣大人民的生產積極性，投身於封建社會生產中去，促進經濟的穩定發展。保甲製的實施，有利於社會安定，為社會生產和生活創造了較為安定的環境。
三、限田思想
（一）李覯的限田思想
李覯早期針對“吾民之饑，不耕乎？曰：天下無廢田。吾民之寒，不蠶乎？曰：柔桑滿野，女手盡之”②④⑥《李覯集》卷20《潛書》。的社會現實，深刻指出：“耕不免饑，土非其有也；蠶不得衣，口腹奪之也。”②《李覯集》卷20《潛書》。顯然，他認為土地兼並造成土地分配嚴重不均，是百姓終日耕織勞作而仍處於饑寒的根本原因。而土地兼並的禍害之所以愈演愈烈，根源在於土地製度不合理：“法製不立，土田不均，富者日長，貧者日削。”⑤《李覯集》卷19《平土書》。其結果是社會貧富兩極分化嚴重，占有大量土地的富者，特別是那些“巨產宿財之家，穀陳而帛腐。傭饑之男，婢寒之女，所得弗過升鬥尺寸”④《李覯集》卷20《潛書》。。李覯的這一認識實質上已觸及了封建地主土地所有製是地主剝削農民，使農民勞而不得衣食的根本原因。李覯作為地主階級的知識分子，又處於宋代封建社會仍趨於上升發展時期，對封建土地製度的本質和弊端能有如此深刻的認識，是相當難能可貴的。
李覯早期所設置的土地改革方案是強調治國要抑製土地兼並，實現土地平均分配，耕者有其田。他提出：“生民之道食為大，有國者未始不聞此論也。顧罕知其本焉。不知其本而求其末，雖盡智力弗可為已。是故，土地，本也；耕獲，末也。無地而責之耕，猶徒手而使戰也。法製不立，土地不均，富者日長，貧者日削，雖有耒耜，穀不可得而食也。食不足，心不常，雖有禮義，民不可得而教也。堯舜複起，未如之何矣！故平土之法，聖人先之。”⑤《李覯集》卷19《平土書》。“田均則耕者得食，食足則蠶者得衣；不耕不蠶，不饑寒者希也。”⑥《李覯集》卷20《潛書》。在解決土地兼並、實現土地平均分配的具體措施上，他主張複井田：“井地之法，生民之權衡乎！井地立則田均，田均則耕者得食，食足則蠶者得衣；不耕不蠶，不饑寒者希也。”《李覯集》卷20《潛書》。李覯早期通過複井田來平均分配土地的方案，隻是一相情願的美好藍圖罷了。因為他將解決土地的希望寄托在立“法製”上，殊不知法製的製定權正掌握在擁有大量土地的貴族官僚手中，他們又怎肯將自己的土地主動通過立法而拱手相讓？隨著時間的推移和認識的深入，李覯後來改變了複井田平均土地的主張，轉而提出“限田”的措施。
李覯後期認為“不立田製”所造成的土地過於集中，使土地和勞動力分離，二者不能得到有效的配置。一是土地兼並使農民失去土地，他們雖有勞動力，卻無可耕之地；富人占有廣大土地，人丁雖多，卻過著不勞而獲的奢侈生活。這樣，農業生產中勞動力嚴重缺乏，隻好粗放經營，土地潛力得不到發揮，產量低下。二是農民被剝奪了土地，肚子吃不飽，無力開墾荒地，或所開荒地也不能據為己有，無開荒的積極性；而富人因有大量的錢財兼並肥沃的土地，因此，也不願去開墾荒地。總之，“地力不盡”和“田不墾辟”都不利於社會生產的正常進行。他說：“天下久安矣，生人既庶矣，而穀米不益多，租稅不益增者，何也？地力不盡，田不墾辟也……今者天下雖安矣，生人雖庶矣，而務本之法尚或寬弛，何者？貧民無立錐之地，而富者田連阡陌。富人雖有丁強，而乘堅驅良，食有粱肉，其勢不能以力耕也，專以其財役使貧民而已。貧民之黠者則逐末也，冗食矣，其不能者，乃依人莊宅為浮客耳。田廣而耕者寡，其用功必粗。天期地澤，風雨之急又莫能相救，故地力不可得而盡也。山林藪澤原隰之地可墾辟者，往往而是，貧者則食不自足，或地非己有，雖欲用力，未由也已；富者則恃其財雄，膏腴易致，孰肯役慮於菑佘之事哉！故田不可得而墾辟也。”③《李覯集》卷16《富國策第二》。
隨著思想認識水平的提高，李覯看到通過複井田來平均土地是不夠的，進而提出了新的土地改革方案，改“平土之法”為“限田”。要實行“限田”，首先，“則莫若行抑末之術，以驅遊民，遊民既歸矣，然後限人占田，各有頃數，不得過製。遊民既歸而兼並不行，則土價必賤，土價賤，則田易可得。田易可得而無逐末之路、冗食之幸，則一心於農。一心於農，則地力可盡矣。其不能者，又依富家為浮客，則富家之役使者眾；役使者眾，則耕者多；耕者多，則地力可盡矣。然後於占田之外，有能墾辟者，不限其數……富人既不得廣占田而可墾辟，因而拜爵，則皆將以財役傭，務墾辟矣。如是而人有遺力，地有遺利，倉廩不實，頌聲不作，未之信也”③《李覯集》卷16《富國策第二》。。由此可見，李覯改變了以往單純從分配角度來達到盡地力、務墾辟的做法，而更趨於現實地從生產角度來達到這一目標。他想通過政府管製性政策工具限製地主占田來抑製土地兼並，使土地價格下降；然後把多餘的工商業者以及遊民趕回農村，讓他們購買低價的土地，安心務農；而實在買不起土地的人就佃耕地主的土地。這樣，就能實現土地和勞動力的有效配置，充分發揮土地的潛力，“地力可盡矣”。同時，由於限製了地主占有熟田，而對開墾的荒地則沒有限製，並且依據開墾荒地的大小授予爵位，這就能促使地主雇傭佃農努力開墾荒地，“墾辟”問題也就得到解決。