自辛亥革命，以至於今日，所獲得者，僅中華民國之名。國家利益方麵，既未能使中國進於國際平等地位，國民利益方麵，則政治經濟，犖犖諸端，無所進步，而分崩離析之禍，且與日俱深。窮其至此之由，與所以救濟之道，誠今日當務之急也。夫革命之目的，在於實行三民主義，而三民主義之實行，必有其方法與步驟。三民主義能影響及於人民，俾人民蒙其幸福與否，端在其實行之方法與步驟如何。文有見於此，故於辛亥革命以前，一方麵提倡三民主義，一方麵規定實行主義之方法與步驟，分革命建設為軍政、訓政、憲政三時期，期於循序漸進以完成革命之工作。辛亥革命以前，每起一次革命，即以主義與建設程序，宣布於天下，以期同誌暨國民之相與了解。辛亥之役，數月以內，即推倒四千餘年之君主專製政體，暨二百六十餘年之滿洲征服階級。其破壞之力，不可謂不巨。然至於今日，三民主義之實行，猶茫乎未有端緒者，則以破壞之後，初未嚐依預定之程序以為建設也。蓋不經軍政時期，則反革命之勢力，無由掃蕩，而革命之主義，亦無由宣傳於群眾，以得其同情與信仰。不經訓政時期，則大多數之人民，久經束縛，雖驟被解放，初不瞭知其活動之方式，非墨守其放棄責任之故習，即為人利用，陷於反革命而不自知。前者之大病，在革命之破壞，不能了徹，後者之大病，在革命之建設，不能進行。辛亥之役，汲汲於製定《臨時約法》，以為可以奠民國之基礎，而不知乃適得其反。論者見《臨時約法》施行之後，不能有益於民國，甚至並《臨時約法》之本身效力，亦已消失無餘，則紛紛然議《臨時約法》之未善，且斤斤然從事於憲法之製定，以為借可救《臨時約法》之窮。曾不知症結所在，非由於《臨時約法》之未善，乃由於未經軍政、訓政兩時期而即入於憲政。試觀元年《臨時約法》頒布以後，反革命之勢力，不唯不因以消滅，反得憑借之以肆其惡，終且取《臨時約法》而毀之。而大多數人民，對於《臨時約法》，初未曾計及其於本身利害何若。聞有毀法者，不加怒，聞有護法者，亦不加喜，可知未經軍政、訓政兩時期，《臨時約法》決不能發生效力。夫元年以後，所恃以維持民國者唯有《臨時約法》，而《臨時約法》之無效如此，則綱紀蕩然，禍亂相尋，又何足怪？本政府有鑒於此，以為今後之革命，當賡續辛亥未完之緒，而力矯其失，而今後之革命，不但當用力於破壞，尤當用力於建設，且當規定其不可逾越之程序。爰本此意，製定國民政府建國大綱二十五條，以為今後革命之典型。建國大綱第一條至第四條，宣布革命之主義及其內容。第五條以下，則為實行之方法與步驟。其在第六、七兩條標明軍政時期之宗旨，務掃除反革命之勢力，宣傳革命之主義。其在第八至第十八條，標明訓政時期之宗旨，務指導人民從事於革命建設進行。先以縣為自治之單位，於一縣之內，努力於除舊布新，以深植人民權力之基本，然後擴而充之，以及於省，如是則可謂自治，始為真正之人民自治，異於偽托自治之名，以行其割據之實者。而地方自治已成，則國家組織，始臻完密，人民亦可本其地方上之政治訓練，以與聞國政矣。其在第十九條以下，則由訓政遞嬗於憲政所必備之條件與程序。綜括言之，則建國大綱者，以掃除障礙為開始，以完成建設為歸依。所謂本末先後，秩然不紊者也。夫革命為非常之破壞，故不可無非常之建設以繼之。積十三年痛苦之經驗，當知所謂人民權利，與人民幸福，當務其實，不當徒襲其名。倘能依建國大綱以行，則軍政時代，已能肅清反側，訓政時代，已能扶植民治，雖無憲政之名，而人民所得權利與幸福，已非借憲法而行專政者，所可同日而語。且由此以至憲政時期，所曆者皆為坦途，無顛蹶之慮。為民國計，為國民計，莫善於此。本政府鄭重宣布，今後革命勢力所及之地，凡秉承本政府之號令者，即當以實行建國大綱為唯一之職任。茲將建國大綱二十五條並列如左：
一、國民政府本革命之三民主義，五權憲法，以建設中華民國。
二、建設之首要在民生，故對於全國人民之食、衣、住、行四大需要，政府當與人民協力，共謀農業之發展以足民食，共謀織造之發展以裕民衣，建築大計劃之各式屋舍以樂民居，修治道路運河，以利民行。
三、其次為民權，故對於人民之政治知識能力，政府當訓導之，以行使其選舉權，行使其罷官權，行使其創製權，行使其複決權。
四、其三為民族，故對於國內之弱小民族，政府當扶植之，使之能自決、自治。對於國外之侵略強權，政府當抵禦之。並同時修改各國條約，以恢複我國際平等，國家獨立。
五、建設之程序，分為三期：一曰軍政時期，二曰訓政時期，三曰憲政時期。
六、在軍政時期，一切製度悉隸於軍政之下，政府一麵用兵力以掃除國內之障礙，一麵宣傳主義以開化全國之人心，而促進國家之統一。
七、凡一省完全底定之日，則為訓政開始之時，而軍政停止之日。
八、在訓政時期，政府當派曾經訓練考試合格之員，到各縣協助人民籌備自治。其程度以全縣人口調查清楚，全縣土地測量完竣，全縣警衛辦理妥善，四境縱橫之道路修築成功，而其人民曾受四權使用之訓練，而完畢其國民之義務，誓行革命之主義者，得選舉縣官，以執行一縣之政事，得選舉議員，以議立一縣之法律，始成為一完全自治之縣。
九、一完全自治之縣，其國民有直接選舉官員之權，有直接罷免官員之權，有直接創製法律之權，有直接複決法律之權。
十、每縣開創自治之時，必須先規定全縣私有土地之價，其法由地主自報之。地方政府則照價征稅，並可隨時照價收買。自此次報價之後，若土地因政治之改良，社會之進步，而增價者，則其利益當為全縣人民所共享，而原主不得而私之。
十一、土地之歲收，地價之增益，公地之生產，山林川澤之息，礦產水力之利，旨為地方政府之所有，而用以經營地方人民之事業，及育幼、養老、濟貧、救災、醫病，與夫種種公共之需。
十二、各縣之天然富源，與極大規模之工商事業，本縣之資力，不能發展與興辦，而須外資乃能經營者，當由中央政府為之協助。而所獲之純利，中央與地方政府，各占其半。
十三、各縣對於中央政府之負擔，當以每縣之歲收百分之幾為中央歲費，每年由國民代表定之。其限度不得少於百分之十，不得加於百分之五十。
十四、每縣地方自治政府成立之後，得選國民代表一員，以組織代表會，參預中央政事。
十五、凡候選及任命官員，無論中央與地方，皆須經中央考試、銓定資格者乃可。
十六、凡一省全數之縣，皆達完全自治者，則為憲政開始時期。國民代表會得選舉省長，為本省自治之監督。至於該省內之國家行政，則省長受中央之指揮。
十七、在此時期，中央與省之權限，采均權製度。凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央，有因地製宜之性質者，劃歸地方，不偏於中央集權，或地方分權。
十八、縣為自治之單位，省立於中央與縣之間，以收聯絡之效。