尋求大眾參與的基本理由很簡單。用抽象的措辭表述，我們可以說，經濟發展最終要求人們思考、感覺和行為方式的變化。就每個人而言，他們將必須改變生活態度與工作態度，特別是，他們將必須更努力、更有效率地工作，把他們的精力放在更有生產性的用途上。就集體而言，他們將必須更多地合作，以改善社會。從而改善他們在社會中的生活與工作條件。作為這種思路的後盾的一定是如下的信念：一旦民眾開始注意自己的悲慘狀況，並向他們表明怎樣通過國家政策來改善其處境時，那末他們將作出積極的反應，支持采取這些政策並參與實現這些政策。尋求大眾的參與是“民主計劃”的中心原則。“分散化”一詞常常被用作同義詞，特別是涉及國家以下的單位內行政自治時。基本觀點是，同一地區或地方人民之間，或者同一行業或職業人民之間進行有組織地合作。
這種合作在大型私人企業中經常能夠很容易地做到。但是，據認為對幾乎仍然還處於私人部門的農業、手工業和小型工業中的合作加以促進的嚐試，構成了民主計劃的精髓，其主要原理是在國家級以下，各地的人民都應該為共同的利益合作。隻有在這時，計劃才實際上變成民主計劃。
但是，在作出上述所有假定的過程中，提出了幾個困難的選擇。首先，民眾受貧困和傳統的限製，可能不樂於理解或接受發展計劃的理性主義理想（更不用說對一般暗含的更大平等的需要）。莫裏斯·津金，一位對南亞的希望最富同情心的西方作家，雖然是在很久以前，但其措辭是嚴厲的，他在《自由亞洲的發展》中寫道：“民主政治家的困難是。在亞洲大多數國家，恰好就是全體選民的願望與偏見阻礙了發展道路。他們喜歡社會靜止，喜歡自己的手藝受到保護，喜歡自己的孩子不受教育，喜歡自己的豬不被吃掉，喜歡自己的牛活著，喜歡自己的再生產不受控製。阻礙一個又一個亞洲國家發展道路的偏見、信念和態度的清單（實際上在西方國家也是如此）是無限長的。”
在一定程度上，計劃者已認識到這一點，並且已特別強調通過民眾參與計劃來教育他們。在這一點上，他們往往對這個問題的難度和解決問題所需的時間過分樂觀。但是，如果沒有這種樂觀傾向，民主計劃的思想就將崩潰。根據這種思想，計劃應該在人民的支持下開始，並且通過他們的願意參與和合作來執行。但是，計劃不能等待由計劃本身的教育過程所產生的支持。
這就產生了第二個主要困境。一般認為，民主計劃應該為民眾的利益創造更大的平等。據認為，社會和經濟的均等化可保證大眾對計劃的自願支持，結果是，不用強迫，計劃也能執行。但是，選舉政府代表機構的權力仍然主要掌握在特權集團手中，這種機構指導計劃的擬定和執行，這就造成了達到更大平等的大規模的失敗。後麵我們將回頭討論這些和其他困境的問題。
達到民主計劃的實際手段一般被理解為建立許多方式和許多領域的製度化合作。在這個非常廣泛意義上的“合作”包括許多不同的和經常相互重疊的製度排列——從地方和地區自治機構到信用與其他合作社、村社發展規劃部門、農業附屬部門和工會等等。
這些觀點和規劃主要來自西方的思想影響。實際上，殖民政府曾經試圖促進合作社的發展，甚至建立地方和區域自治。甚至村社發展也不完全是一個新觀點。但是，在南亞，人們普遍聲稱合作社和鄉村自治是他們國家或地區的古老傳統。這些說法重複了黃金時代神話的幻想，雖然它們包含了真理成分，因為無論怎樣不同於南亞各國現在正試圖采取的製度基礎設施類型，每一種原始的、非市場的經濟總有某種類型和某種程度的合作與地方自治。
在西方國家，尤其是在南亞領導人想模仿的那些國家，高度發達的地方政府結構加上促進各個集團共同利益的半公共與私人組織，由於來自下麵的、反對用以壓製他們的國家權力的壓力，已經成長起來了。關於地方自治和省自治，西方能夠依賴，並且不斷修改已為大眾接受的製度格局。
但南亞國家正急切地需要現代基礎設施，以便動員民眾支持計劃和發展，他們不能等待基礎設施從下麵自動地出現。實際上，如果現代基礎結構不能由國家幹預產生，就幾乎沒有任何發展的希望，這種發展或許隨後能夠產生適當的自發反應。除了由政府政策創造基礎設施，通過國家幹預促進其增長之外，別無選擇。這就提出了一個極其重要的問題：民主計劃理想不是一個將削弱整個努力的幻想嗎？這是嚴重的問題，還有一些同樣嚴重的其他問題。
在共產主義國家，革命後通過政治命令創造了製度基礎設施。它曾經，現在仍然主要用來從上麵到地方和區域一級傳遞命令，正如我們在第9章指出的，南亞的計劃思想在某些方麵更接近於蘇聯，但南亞各國政府並沒有創造不分派別的國家。然而，製度基礎設施必須通過國家幹預產生，否則的話，它就不能形成。那麼，一個大問題是，它一旦產生，是否將流行起來，並且具有進一步發展的自身生命力呢。民主計劃的希望就在於它會這樣。
已經很明顯的是，即使在製度的基礎設施方麵，南亞不發達國家也注定構成了計劃的第三世界，既不同於西方的形式，也不同於蘇聯的形式。
在試圖創造這種製度基礎設施的過程中，印度在計劃和開始規劃兩方麵都處於領先地位。關於這些努力的公開辯論的水平和深度都很高，印度也對結果，特別是對鄉村進步規劃進行了最深刻的評價研究。
從一開始，印度就強調了它稱之為國民附屬服務和村社發展的內容，這就是在鄉村提高生產力和生活水平、改善工作與生活態度的協調性嚐試。村社發展規劃以巨大的熱情和迅速增長的希望而開始。但不同機構主持下的許多評估研究早就表明，這些希望總的來說是過分樂觀的．大多數印度村莊的變化並不大。
為了促進合作，印度加強了在殖民時期就開始了的努力，發展信用合作社。這些合作社的數量已大大增加，他們提供的總資金比例已從3％上升到20％以上。不過，鄉村仍然受放債者支配，合作社運動遭受著與殖民時代一樣的病痛。許多合作社名存實亡；其他許多合作社並不是真正的合作社；它們的努力並沒有成功地籌措合作社成員提供的貨幣，它們主要是作為一個機構為讓與資金的分配服務。其中許多合作社無力償付債務，其管理也是腐敗無能的。印度計劃者也鼓勵合作社運動擴展到其他領域，但是，“多目的合作社”，特別是農業合作社具有信用合作社一樣的缺點，它們的成就甚至更有限。
在最近幾年裏，印度已強調創造地方自治的法律基礎。從鄉村行政委員會開始，到區一級的地方選舉議政會的三級金字塔已建立了。人們希望，這些機構將對計劃及其執行、一般地方行政管理和稅收等擔負起越來越大的責任。然而，這些鄉村行政委員會至今尚未對實現民主計劃目標作出很多貢獻。
總之，旨在實現民主計劃的印度政策在範圍方麵真正令人難忘。但是，對這一重大工作的鑒賞絕不能讓觀察者看不到固有問題的嚴重性。首先，鑒於初始條件，希望這些民主計劃努力取得迅速進步則是不現實的。然而，事實是，當潛在的失敗危險極大時，迅速變化和難於實現是一樣重要的。不幸的是，這隻是印度和其他南亞國家在努力實現民主計劃中所麵臨的幾個困境之一。
第二個困境涉及規劃的範圍，特別是，表麵上包括整個國家是否比在選擇的幾個地區作深入努力更好。在印度，後者已保證了一些地區的更迅速的成功，但該國的大多數地區仍停滯不前。
第三個困境涉及鄉村進步規劃應當主要關心的生活方麵。最近，迫切要求更多的農產品已使人們普遍同意把提高農業生產力作為最優先的考慮。但是，由於低的生產力與教育、保健條件，以及態度有關，當前這種流行觀點可能將證明是錯誤的。
簡單的事實是，印度亟須通過改善所有不良條件以在整個廣大農村取得迅速進步。集中於一些方麵的發展或幾個區域，滿足於緩慢的進步，對一個非常不發達前國家來說都不是恰當的辦法，在這種不發達國家，勞動力現在每年大約增加2.5％，而且如果不想擴大城市貧民區和貧窮的城鎮的活，勞動力必須留在農業。
在最初的計劃中，印度經濟學家選擇村莊作為最低層的基本單位，以這些基本單位為依據基礎建立發展模型。他們的信心基於這一信念：在各個村莊。曾有一種村社感情遺產。他們相信，村民們對他們自己地方的問題有完善的理解，比西方人在其相互關係中更有社會精神。還有一個更可疑的假設：村民之間具有真正的相同利益。
但是。實際上，印度鄉村進步規劃一直試圖促進的自治與合作的類型明顯地背離了過去或現有的做法與態度。新的規劃試圖誘使村民理性化，並尋求變化與改善儷傳統的自治和合作至多隻關心保持已確立的關係。
印度村莊是不平等、利益衝突和抵製變化的堡壘——所有這些態度都是由停滯造成的。它又反過來加強了停滯，民主計劃政策必須克服這種停滯。但是，把村莊當作利益和諧單位的浪漫觀點十分牢固，以致有關效率基礎問題也幾乎沒有印度作家敢於對它提出挑戰。村莊是否應該作為基本單位予以保留當然是有疑問的。也許，變化的力量隻能通過一開始就把村莊合並為較大的單位進行動員。
支撐民主計劃的根本觀點是，它應是“從下麵建立的”，而且它應該通過人民的自願參與和合作而產生。英國人就是因為不願意或不能夠征集人民的全心全意的參與而不斷地受到批評。人們相信，獨立的印度會沿著一條新的道路前進，因而就產生了困境。因為在南亞停滯的村莊中，這種自願參與並沒有像西歐那樣自發地出現。巨大的貧困和迅速的人口增長排除了漸進的可能性；選擇迅速發展就根本不會發展，甚至倒退。
當然，國家必須幹預，以幫助創立村莊領導機關。但是，問題是，這是否會像一場真正的民眾運動一樣激發起一股力量去給自治提供聚集動能的機會。在參加製定改善生活條件的新製度時，各政府不是要人民隨心所欲，而是要人民走政府規定的行動路線。這意味著巨大的變化，強調自願參與隻能使問題更為棘手。實現這種社會和經濟革命的工具必然是行政機關，它必須擴大、訓練和重新定向。由於這些政府沒有共產主義者那樣狂熱和有紀律的政黨幹部，這一要求就尤其正確。因此，自治和合作不應當“自上而下”而應該從人民的願望中產生，這個不斷重複的思想公式大部分是自欺欺人；沉湎於這種欺人之談不可能使鄉村進步計劃合理有效。
南亞許多自治機關更多的是按西方模式建立的，旨在成為人民維護自身權利的工具，印度尤其是這樣。但是，這些機關經常被官員當成中央政府的代理來管理。工會就是一個恰當的例子。在整個南亞，工會主義主要限於大規模的工業和種植園，還沒有進行任何認真的嚐試來組織農業工人。在一些國家，政府領導人已作出努力在勞動管理鬥爭中幫助作為弱小黨派的工人，特別是當管理處於外國人的控製之下時。另一方麵，已有這種感覺：停工，即集體討價還價的最後辦法會阻礙經濟發展。因此，當政府的努力實際上轉向通過調解和仲裁使工會趨向限製工資並進行合作時，經常對一些獨立和專斷的工會的西方概念口頭上說些好聽的話。這就使南亞大多數工會在思想上與蘇聯幾乎沒有區別。