但是，創造自治、合作和民眾參與的機構而不改變基本社會經濟結構的所有這些努力本質上都是回避平等問題。這種回避不平等問題的企圖對這些改革政策的失敗負有大部分責任。這個問題在這裏作為困境提出來——實際上，它是民主計劃思想和政策的基本困境——因為很難理解，假如給定印度和其他南亞國家的政治和社會條件，怎樣能夠遵循一項完全不同的政策。
在印度，許多持有甘地信條的領導人坦率地承認普遍存在於鄉村結構的不平等。他們甚至談到進行一場可望廢除種性等級製度和土地私有製的全麵革命的必要，但他們主張不采取強迫手段做到這一點。尼赫魯理解這一思路的弱點，他說，不是要真正改變社會秩序，而是把重點放在現存體係內的慈善與仁慈上麵，既得利益原封不動。
在討論鄉村進步和民主計劃的實際問題時，人們經常強調，自治與合作製度應該包括所有的鄉村成員。希望是，民主過程將導致對窮人和弱者給予特別考慮；將誘使特權階層喪失特權，並與受剝削的階層進行真正的民主合作。這種思想路線可以說是印度的官方信條；當人民能夠參加進來一起工作時，它受到甘地的非暴力社會變革的信仰的支持。但是，在正式辯論中，已有人公開對此表示懷疑。D.R.加吉爾在其《經濟政策與發展》中，把這種甘地主義描繪成“不過是宗教複興精神”。他認為，“甘地思路的失敗”本質上在於沒有認識到，必須要徹底地廢除舊的製度和階級形式，才能進行新綜合的嚐試。
在印度特定的思想狀況下，政治家和知識分子精英容易提出要求更大平等，廢除鄉村不公正的響亮口號。但是，作這種表示的那些人幾乎不支持實現這些理想的實際措施。由上麵指導發展的做法與他們的理想相反。但是，正如理查德·本迪克斯在《發展中政治社會的公共權威：印度的狀況》一書中所說，村民們正被要求今天而不是明天進行合作，“今天，他們被巨大的經濟不平等和嚴密的村社聯盟極度地隔離。事實上，‘民眾’並不具備實現全鄉村範圍內的鞏固與組織的能力，如果，並且當鄉村社會條件已經改變時，這種能力才有可能在遙遠的將來出現。”
更重要的是這個事實：鄉村進步措施本身往往主要有利於那些比大多數人更富有的人。雖然與目標相反，但是，如果在此之前或與此同時沒有做出努力打破阻撓實現更大平等的現存製度的障礙，那末這種趨勢就是不平等社會中推行進步政策的自然的、甚至必然的結果。整個行政管理體製鼓勵了這些趨勢。
行政管理本身具有牢固的、再多的說教也改變不了，至少不會迅速改變的等級繼承性。福特基金會的道格拉斯·恩斯明格，一位在印度村社發展努力中起首要作用的美國專家，警告著手這些規劃的文職官員不要有種姓態度。他抱怨說，“鄉村工人極頻繁地被看成是低級待從，或被作為低級侍從對待，而不是作為共同的工作者”。行政等級內部的現有種姓製度是阻礙村社規劃成功的進一步的主要限製因素。
經常也有人抱怨許多行政官員晉升的社會障礙，以及提升避開了較低階層。但這種失敗隻通過行政官員自己的行動和態度是不能給予充分解釋的。即使他是最有獻身精神和精力旺盛的人，能夠真正指望他深人村莊，喚醒賤民反抗剝削嗎？他無疑會被逐出村莊，或至少因為不勝任而免職。他不是接受派遣，代表政府去發動一場革命，而是去完成一些實際事務。要做到這一點，他自然要同有產階級和統治階級打交道。他能同他們在一起工作，他們也更有容納力，因為他們一定從他的努力中獲得許多利益。最下層階級內認為他隻是政府的代理人，在非根本意義上才是他們自己的一分子——這同樣是合乎邏輯的。這種情況的邏輯說明了較窮的村民被排斥在規劃之外的原因——除非作為潛在的誌願勞動者和些許麵包的接受者。它也解釋了這些結果是如此不重要和如此擱置的原因。大規模的迅速發展尤其要求落後集團開始有自己的抱負，但現有的政治、社會和經濟背景並沒有促成這種變化。
看到這種困境的西方觀察家對此表現出許多矛盾心理。他們讚成村社發展規劃，部分因為他們讚成其保守的、基本上是反共的推力。他們也經常感到，保守力量已經太強大，而要避免革命，南亞國家必須改革不平等的鄉村結構。他們感到遺憾的是在土地改革和保護佃戶方麵未能有所作為。然而，還幾乎沒有什麼堅決的批評，平等問題在討論村社規劃時被刻意地回避了。在大多數關於各種民主計劃方案的著作中，外交顯然已成了主要關心的事情。
“自願”困境往往由於普遍混淆了該詞共有的三種不同意義而模糊不清。一個意義是，民主計劃要求人民的參與和主動精神，不是在遙遠的將來，而是盡可能早地在為自治和合作而創造新製度的過程中，從根本上說，計劃問題就是如何誘導人民在補救所有使國家處於不發達狀態的不太令人滿意的條件過程中參與和合作。第二個意義是，整個計劃和發展過程應該發生在民主政治結構之中。在所有南亞國家，甚至在那些已經廢除了各種形式的政治民主的地方，也說其政權在下列意義上是“民主的”：它試圖符合人民的需要與願望。
第三種意義認為，應該依靠說服和調解而不采取強迫來追求人民的參與與合作。印度明確地傾向於後一種選擇，在某種程度上，這種選擇無論是對西方還是對共產主義國家的外國觀察家來說似乎都是異乎尋常的。南亞其他國家也作出了類似選擇，在所有方麵都存在極端的疏忽。政府政策正在不斷地嚐試用胡蘿卜而不是大棒行事。
我們必須看到，這種偏好邏輯上和事實上都與其他兩種意義不同。它顯然與政治民主不一致。所有這些國家隻讓其公民承擔了較少義務，甚至強製推行比西方民主更無效得多的東西。這種避免強迫當然與“自願”的第一種意義不同。這種避免建立和執行規則，不會促進合作，而隻有助於增加犬儒主義和大眾的漠不關心。如果他們認識到政府不能推行更大的平等，這種推斷就特別符合事實。
這種說法並不誇張；在整個地區對“自願”的三種意義有一種係統性的混淆。這已造成了混亂，而混亂又因為聲稱這種含糊的混合是反對共產主義、反對恐怖和管製的主張而增加了。其政策要求給南亞以援助和忠告的那些西方國家對此無不拍手叫好，認為這是該地區決心不倒向共產主義的證據。具有諷刺意味的是，它已被歐洲共產主義國家默認了，這些共產主義國家急於表現“民主”因而不願意建議實行更多的強製。而且，這些國家看來相信，強製隻有在革命後才能應用於南亞，因此在這一階段，他們還小心翼翼不推行強製。
有關這種自願理想的模糊言詞所掩蓋的真實的非常嚴重的困境是，如果沒有更大的社會紀律，南亞幾乎沒有迅速發展的希望。首先，在沒有更多紀律的情況下——沒有強迫作後盾的規則，紀律就不會出現——所有的鄉村進步措施將基本上無效。原則上，在一個國家能夠達到的民主程度的結構內，紀律能夠產生；最終，沒有什麼東西比缺乏紀律更危及民主的了。但是，這些國家的政治和社會條件阻礙了製定具有更大責任約束的規則。即使製定了法律，也不容易執行。
但是，確立本地區思想的本地知識分子精英和外國觀察家都應該澄清概念並避免以不現實的、混亂的措辭掩蓋真實的困難。根據有關怎樣在政府政策指引下有目的地、逐漸地克服有效改革的限製和障礙，以及在最理想的情況下，怎樣完成這一任務而不放棄公認的民主思想中的基本信條等方麵的傳統，這樣做是有實際意義的。
上述幾個困境是相互聯係的。它們都源於自願困境，這種自願困境又是用我們稱之為“軟國家”的社會條件的複合體來解釋的。當我們把南亞國家描繪成“軟國家”的時候，意思是，在整個地區，民族政府向公民要求得極少。即使那些確實存在的義務也執行得不充分。這種低水平的社會紀律是今天南亞國家和發展初期的西方國家之間最根本的區別之一。
有理由相信，南亞國家在前殖民時期具有類似於西方中世紀和中世紀以前時期的義務體係。在南亞，就是這些義務網絡保證了道路、運河和其他通訊設施的維持。在西方，社會和需要維持它的保護性紀律逐年穩步加強；今天，每個人，無論窮富，都同樣受到社會控製體係的約束。南亞沒有經曆從原始的、靜止的鄉村組織開始的類似演化過程。相反，殖民主義一般使古老的鄉村組織衰敗了，而又沒有創造替代形式。在印度，甘地建立了一種哲學和不合作的政治策略理論。在那些沒有甘地，甚至沒有強大自由運動的南亞國家，不服從和不合作不過是對強加的殖民權力結構的自然反抗和抵製。其遺產是一套無政府主義態度，具有源自反對殖民強國記憶中的思想和感情力量。在新獨立的國家，這種態度現在正轉向反對他們自己的當局。
從西方的角度看，解決普遍的和嚴重的無紀律的明顯辦法是，政府應該迅速地建立合理的社會規則體係，並務必使它們適當地執行。這看來的確是發展計劃中最本質的因素。但是有大量原因使這種建議在南亞很難或不可能遵循。首先，南亞各國有一種曆史遺產，這就是殖民主義造成的抵製當局的態度，這種態度並沒有隨著獨立而消失。“硬國家”的形成不僅受到鄉村中的態度和製度的阻礙，而且受到統治者的抑製作用的阻礙。此外，南亞國家沒有一個行政當局準備執行新的規則，即使這些規則並不是很革命的。甚至在殖民時代就至少在較低層次蔓延的腐敗，正在普遍泛濫，並且使中央政府的命令屢屢受挫。
在這些抑製因素中間也有重要的思想因素。南亞新國家一般接受了西方民主福利國家和共產主義國家的平等主義思想。為了受剝削階層的利益而進行的改革主要在立法和執行兩個層次遭到挫折。這一事實一定恰恰使得那些最獻身於平等理想的政府成員和知識分子精英注意要求窮苦大眾行動的措施。
不過，毫無疑問，如果沒有一切階層、乃至鄉村的社會紀律的加強，要促成迅速的發展是極端困難的。因此，所有的計劃都對這一點保持沉默是令人不安的。即使在印度，那裏計劃已經興旺起來，一係列計劃確實注意到這類五花八門的有關問題。人們還是必須非常嚴密地審視計劃，才能發現一些地方提到需要讓村民承擔義務的規則；即便這些也顯然不是很令人信服地提出來的，並且沒有遵照執行。總的來說，強化紀律的要求在公共討論中是避而不談的——實際上比甘地時代更多地避而不談，因為他經常責備人民懶惰、不整潔、普遍缺乏秩序。今天，取而代之的總格局，是祈禱新的社會“精神”。