中國人口政策演變曆程
一、人口政策的含義和種類
（一）人口政策的含義
製約人口因素的複雜性加大了科學界定人口政策的困難程度。國際上一些著名人口學家也感到給人口政策下定義比給人口學本身下定義還要困難。國內一些理論工作者和實際工作者對人口政策的理解也各不相同，眾說紛紜，見仁見智。“國家直接調節和直接影響人口再生產過程所頒布的法令和措施的總和，稱人口政策（劉家麟1992）”；“人口政策是一個國家的統治階級為維護統治利益，對人口發展過程施加影響和幹預而作出的具有法令性的規定”（侯文若1985）；“人口政策是一個國家或地區根據自己的社會經濟發展需要和人口與社會經濟發展的比例關係，采取直接幹預、調節和影響人口數量（包括鼓勵或控製人口增長）、人口構成、人口分布等而製定的法令、措施、方法和手段的總和”（底書貴1989）；“從形式上講，人口政策應該是國家旨在影響人口過程的政策、法令。但是，問題往往卻又不那麼簡單。……國家常常用法以外的形式幹預人口過程。所以……不能把對人口過程給予了很大影響的國家行為排除在外（梁中堂1983）；“人口政策是一個國家為實現特寫曆史時期人口發展目標而製定和推行的管理、調節人口過程，指導人口行動的一係列措施和準則的總和”（王俊祥1994）。從以上例舉的幾個對人口政策定義的表述中，我們不難發現他們之間的分歧和不同點。首先，涵蓋範圍不同，有的認為人口政策隻涵蓋於人口再生產過程和人口分布，並不涉足人口變動三大過程之一的人口社會變動過程。其次，作用領域不同，有的認為人口政策隻作用於人口數量、人口構成和人口分布等領域，而不幹預和影響人口質量的變化。再次，幹預的手段不同。有的認為人口政策是幹預和影響人口過程而作出的具有法令性的規定，而有的不提法的規定性，隻提是調節人口過程、指導人口行動的一係列措施和準則的總和。最後，行為應否包括在人口政策之中也有不同看法，有的認為，國家常常用法以外的形式幹預人口過程，而且在實踐中起著很大的作用。因此，在法以外的國家行為也應包括在人口政策之中，而絕大部分人則義為，行為屬實踐活動，不應包括在人口政策之中。
我們認為，上麵例舉的幾種關於人口政策的表述，各有優點和不足，都從不同側麵給人以深刻啟迪，已經閃爍出科學定義的光輝。人口政策是一個國家或地區用來影響和幹預人口運動過程以及人口因素發展變化的法規、條例和措施的總和。這一科學定義表明：人口政策體係是影響和幹預人口運動全過程的，不僅是人口的自然變動，而且包括人口的遷移變動和社會變動；人口政策體係是全方位影響和幹預人口的各個因素，不僅是調節人口數量的增減而且也影響和幹預人口質量、人口構成和人口分布的變化；人口政策是以具有法律效力或政府指令性的法規、條例和措施總和作為影響和幹預人口過程、人口因素的手段，而不包括帶有實踐性質的各種行為。
（二）人口政策和種類
人口政策不是單一的，而是涵蓋人口運動全過程的一個政策體係。由於認定標識不同，人口政策也有幾種不同類型。
1．廣義人口政策和狹義人口政策。對廣義人口政策和狹義人口政策的含義，中國人口學界也有不同認識。有的認為，“所謂狹義人口政策，即是那些具有法的形式的並且旨在影響人口過程的國家政策和法令。而廣義的人口政策是指那些對人口過程產生重大影響和旨在影響人口過程的國家行為”（梁中堂1983）。有的則認為，“人口領域，如果狹義講來，指的僅僅是人口生產領域，即人類從事自身生產和再生產領域。在這個領域內充分發揮指導作用的人口政策，稱之為狹義人口政策。……用以指導比人口再生產更廣闊一些的人口活動的人口政策，叫作廣義人口政策”（侯文若1985）。顯然，這種不同認識是源於廣義和狹義人口政策劃分標識不同而產生的，前者用了政策、法令和國家行為兩個標識，後者則用了人口政策作用的不同範圍作為標識。上文我們已經指出，國家行為屬某種實踐活動一般不能包括在人口政策範疇之中，因而也不能作為區分廣義和狹義人口政策的標識。我們認為，狹義和廣義人口政策應以人口運動的不同過程為依托，以人口政策影響和幹預人口過程範圍的大小為標識。據此，狹義人口政策是影響和幹預人口自身生產和再生產過程的人口政策，其作用結果直接製約和影響著人口自然變動過程的數量和質量。狹義人口政策包括生育政策、死亡政策、優生政策和婚姻家庭政策。生育政策是狹義人口政策的主導或核心政策。婚姻和家庭是人口生產和再生產的社會形式，因而婚姻家庭政策自然應是狹義人口政策中的重要組成部分。廣義人口政策，是影響和幹預人口運動全過程的政策，既影響和幹預人口自然變動過程，也影響和幹預人口遷移（含流動）變動過程和人口社會變動過程。廣義人口政策的作用範圍比狹義人口政策作用範圍要大得多、寬廣得多。一般來說，廣義人口政策除了包括狹義人口政策外，還包括國內人口遷移（流動）政策、國際人口遷移政策、國家地域人口分布政策、人口部門結構政策、人口職業結構政策、人口勞動就業政策，人口教育結構政策、民族人口政策等。
有些學者認為，當前大多數發展中國家推行狹義人口政策，而發達國家則推行廣義人口政策。“在一些生產力落後、經濟文化教育不發達、人口增長過快、人口素質偏低並影響社會經濟發展的國家，一般推行的幾乎都是狹義人口政策，即把調節指導和幹預人口自身生產和再生產作為人口政策的活動範圍。中國現階段實行的基本上屬於狹義人口政策。那些生產力發達，文化教育程度高，科學技術已實現現代化，主要需進一步改變人口分布狀況和調整人口社會經濟結構的國家，推行的大多數是廣義人口政策。當代經濟發達國家實行的基本上屬於廣義人口政策”（孫棟康1999）。這種看法是將人口節製生育政策誤認為或是等同於狹義人口政策的結果。其實這些發展中國家除了實行節製生育政策之外，它也有並在實踐中實行著廣義人口政策，有自己的國內人口遷移政策、國際人口遷移政策、地域人口分布政策以及人口勞動就業政策、人口教育結構政策等。許多發達國家除了認真推行進一步改變人口分布狀況和調整人口社會經濟結構等廣義人口政策之外，它也在認真推行屬於廣義人口政策的重要組成部分的鼓勵人口生育的狹義人口政策。因此，無論是發展中國家或是發達國家都在全麵執行自己的狹義和廣大人口政策，隻不過人口政策作用的方向、強調的重點和落實的力度在這些國家之間存在差異。
2．鼓勵人口增殖政策和限製人口增殖政策。這是以國家對待生育的態度和影響、幹預生育的作用方向為標識，將狹義人口政策的核心內容－－生育政策劃分為鼓勵人口增殖政策和限製人口增殖政策。
鼓勵人口增殖政策，就是一個國家的政府通過直接和間接的經濟、行政、法律和技術措施來影響、幹預人們的生育行為，鼓勵早婚、早育、多育，限製不婚不育，禁止或懲罰墮胎、避孕、溺嬰、棄嬰，以達到促進人口較快增長的目的。這類政策的曆史是很悠久的，在奴隸社會、封建社會和資本主義社會前期始終占統治地位，後來在完成工業革命的資本主義國家，由於相對人口過剩，經濟增長主要靠勞動力質量，對勞動力數量的需求相對減少，曾一度在勞動者中間推行限製人口增殖政策，但時間不長，隨著人口再生產從傳統型向現代型的轉化，一些國家又轉而實行鼓勵人口增殖的政策。目前實行這種人口政策的國家，主要集中在歐洲、大洋洲和西亞地區，如法國、英國、瑞典、德國、俄羅斯、澳大利亞、科威特等20多個國家。
限製人口增殖政策，是一個國家的政府通過多種措施鼓勵人們晚婚、晚育、少生、優生，以降低人口增長速度，穩定或縮小人口規模的政策。這類政策是在第二次世界大戰以後，特別是50年代，隨著許多國家的獨立，經濟發展，科技進步，醫療衛生條件改善，人口增長速度加快，導致了人口與社會、經濟、資源、環境等方麵矛盾的尖銳，促使眾多國家調整了對待人口增長的態度，從過去長期推行的鼓勵人口增殖政策變為限製人口增殖的政策，這是人類走向文明進步的主要標誌，也是20世紀下半葉發生的人類與自然發展史上的重大轉折。今天，絕大部分發展中國家和部分發達國家都走上了限製人口增殖政策的道路，如印度、中國、韓國、巴基斯坦、泰國、印度尼西亞、埃及、加納、讚比亞、盧旺達、烏幹達、秘魯、墨西哥、牙買加和日本等130多個國家。
3．公開的人口政策和隱蔽的人口政策。這是以國家對實行人口政策態度的公開程度來區分的。一般來說，任何一個國家都在實行著某種人口政策，都在直接或間接地影響或幹預人口運動的三大過程，否則這個國家社會經濟的存在和發展都是不可思議的。但是，某個國家怎樣實行人口政策，則可以有不同的公開化程度。這樣，自然就會出現公開的人口政策和隱蔽的人口政策。公開的人口政策是指該國政府對人口變動過程的影響和幹預的主張是公開的，態度是明確的，措施是堅定的，或者是堅定地公開鼓勵人口增殖，或者是堅定地公開限製人口增殖。前者如法國、英國、德國、俄羅斯、保加利亞、羅馬尼亞等國；後者如印度、中國、泰國、孟加拉國、加納、盧旺達和墨西哥等國。隱蔽的人口政策是指該國政府對人口變動過程的影響和幹預的主張是不公開的，措施也多係間接性的，主要通過社會經濟政策和其他一些措施以及支持民間組織開展活動來達到影響和幹預人口變動過程的目的。雖然該國政策沒有公開地影響和幹預人口變動的主張，但其隱蔽在背後的目的和傾向性是明顯的，或者是鼓勵人口增殖，或者是限製人口增殖。例如，科威特、阿曼等國，雖然沒有以政府名義正式頒布鼓勵人口增殖的政策，但從其政府嚴禁人工流產、允許多妻製及鼓勵大家庭的政策來看，實際上執行的是一種鼓勵人口增殖的政策。又如日本，雖然迄今沒有正式頒布什麼限製人口增殖政策，但從日本政府大力支持民間家庭生育計劃活動、允許多種謀體傳播節製生育知識和人工流產合法化的做法中，人們不難看出日本執行的是隱蔽式的限製人口增殖的政策。
4．全國性人口政策和地區性人口政策。這是以人口政策適用的地域特征為標識區分的。全國性人口政策是在一個國家的地域內發揮作用的。一般來說，每個國家都會從本國的實際情況和需要出發，製定或隱蔽執行某種人口政策，以求社會經濟的發展和民族的繁榮。而對一個幅員遼闊、民族眾多、各地差異又很大的國家來說，僅有一個統一的全國性人口政策顯然不夠。在這樣的國家，往往各地的自然條件、民族構成和社會、經濟、人口狀況有很大差異，執行全國性的人口政策在一些地區就會出現不符合本地實際情況的問題。這樣就需要除了有全國性的人口政策之外，在全國性人口政策基本原則指導下，再製定一項符合本地區特定要求的地區性人口政策，也可以用貫徹執行全國性人口政策的具體實施辦法或實施條例的形式表現出來。就像中國的生育政策，除了中央政府有一個適用於全國的人口生育政策之外，各省、市、自治區從本地區的具體情況出發製定一項適合本地需要的貫徹落實全國性人口生育政策的具體實施條例，這就是屬於地區性的人口政策。這對單一民族的中小國家可能是不必要的，但對一個幅員遼闊和多民族的國家是確實需要的。因為隻有這樣才能有益於國內所有地區和一切民族的繁榮昌盛、經濟發展和社會進步。
二、人口政策的性質
正確認識和把握人口政策的含義，還必須進一步了解人口政策的性質。人口政策既然是社會經濟政策體係的重要組織部分，人口政策的性質就與其他社會經濟政策的性質一樣，都屬於上層建築範疇，都是該國統治階級意誌的表現。因此，一個國家的人口政策應是這個國家的統治階級治理人口意誌和主張的集中反映，不是這個國家所有人意誌的反映，而僅僅是該國統治階級意誌的反映，這就是人口政策的本質。
一個國家的統治階級之所以要製定人口政策，目的是要用自己的意誌和主張來影響和幹預人口變動過程，使人口的各種變動有利於本階級的統治，促進經濟基礎的鞏固和社會經濟的發展，為實現本階級近期、長遠的政治和經濟目標服務。目標能否達到，就要看人口政策符合客觀規律要求的程度，這也間接反映該國統治階級治理人口意誌和主張是否有局限性，能在多大程度上符合包括人口規律在內的客觀規律的要求。如果該國統治階級治理人口的意誌和主張與客觀規律的要求是背道而馳的，則人口政策引來會困難重重，不會有好的結果；如果該國統治階級治理人口的意誌和主張符合客觀規律要求，則人口政策會順利實施，也會收到良好的效果。縱觀曆史，奴隸製、封建製和資本主義製的統治階級治理人口的意誌和主張都有較大的曆史局限性和階級局限性，曆代人口政策都是在不斷被強製實施的。與此不同的社會主義國家的人口政策，雖然也是代表著經濟階級治理人口的意誌和主張，但是這個統治階級就廣大勞動人民自己，它代表著未來社會的發展方向，其治理人口的意誌和主張既符合社會經濟發展客觀規律的要求，又符合人口規律的要求；既是統治階級治理人口意誌的集中反映，也代表了廣大勞動人民的根本利益，得到人民的擁護和支持，因此必然會收到良好的預期效果，達到鞏固經濟基礎和社會經濟可持續發展的作用。
當然，人口政策也具有一定的約束性和強製性。因為一個國家的人口政策是這個國家政府影響和幹預人口變動過程的具有法令性的規定，要求每一個公民都要遵守執行。這正是具有政府法令效力的政策的本質所在。
三、中國製定人口政策的依據
製定中國的人口政策是一項十分複雜的工作。這既是由影響和製約人口因素的複雜性，也於人口能夠作用於其他因素的複雜性。因而，對於依據什麼來製定中國人口政策的認識，在人口學界也有一些不同觀點。有的認為，“中國現階段的人口政策是在馬克思主義指導下，根據國家的人口數量、人口素質以及人口分布、年齡、性別構成等性質和社會經濟發展的需要而製定的”(底書貴1989)；有的則認為，“任何統治階級在製定維護其統治地位和利益的人口政策時，總是從經濟與人口發展的相互關係、從人口與自然環境的相互關係以及從求得民族繁榮等客觀現實出發”(侯文若1985)；還有的認為，“要想製定出科學的和行之有效的人口政策，必須以科學理論為指導，綜合考慮各種客觀因素和人的心理因素。如果缺乏一定的依據，不可能製定出科學的人口政策”(王俊祥1994)。這些看法雖然大同小異，但還是反映了學者強調的重點和視野涉及的範圍不同。有的強調要有科學理論的指導，有的側重從人口與經濟、人口與自然環境等國情出發，有的提出要有利於民族的繁榮，有的提出要考慮人口的心理因素等。這些看法都是無可非議、有一定道理的，因為製約人口政策製定的因素很多，就是再增加一些能夠羅列出來的因素也是完全可以的。問題是，哪些主要的，哪些是次要的，哪些是必須考慮的，哪些是可以考慮也可以不考慮的，我們必須予以區分。隻有這樣，我們才能抓住人口政策的主要依據，考慮那些必須考慮的因素，從而使中國人口政策具有較大的科學性，既有利於民族的繁榮昌盛，也利於經濟社會的可持續發展。我們認為，製定中國人口政策的主要依據有三個方麵：一是思想理論依據，二是客觀存在的國情依據，三是人們的社會心理依據。在此將這三個依據分別予以敘述。