所謂政策生育率就是按生育政策的生育率，也就是在生育政策規定範圍內的生育率，它不同於實際生育率。如果從數量上來考察，政策生育率可以大於、等於或小於實際生育率。如法國等許多推行鼓勵生育政策的西方發達國家目前的政策生育率就大大高於其實際生育率，而采取限製生育政策的中國目前的情況卻正好相反。中國目前的政策生育率大約在1.6左右，而實際生育率可能在2.0左右，兩者之間的差距還是比較大的。當政策生育率調整到2.0、也即一對夫婦可以生育兩個孩子時，雖然實際生育率不可能同比例的增長，但實際生育率因政策生育率的上升而提高則是可以預期的，在此情況下，實際生育率很可能上升至2.3的水平，這意味著在可預見的未來很長一段時間內中國人口將繼續增長下去，中國科學院國情研究中心提出的中國的極限人口為16—17億將很快被突破。這是我們要設法避免的。
也許有人認為，政策生育率與實際生育率之間的差距之所以這麼大，是因為生育政策過於嚴厲的緣故，如果生育政策調整到一對夫婦生育兩個孩子，政策生育率與實際生育率之間的差距就會大大縮小甚至會消除。我們不完全同意這種觀點，廣東省原先的生育政策較為寬鬆，農村婦女普遍允許生育至少兩個孩子，但即便如此，廣東省農村地區違反生育政策的現象比較突出，政策生育率與實際生育率之間的差距仍比較大。這說明在可預見的未來一段時間內，隻要一對婦女最多生育兩個孩子的限製存在，政策生育率與實際生育率之間的差距在短時間內就不可能被消除。
4生育政策的調整問題
中國曾一度對生育政策調整可能導致的後果估計不足，生育政策變動頻繁，在一定程度上引起了人們思想認識上的混亂。生育政策的頻繁變動是導致中國80年代生育率波動的一個重要原因。因此，我們在研究生育政策調整、特別是對現行生育政策提出一些修改建議時要特別慎重。
4.1生育政策是否需要調整
中國生育率的下降是以人口老齡化、出生性別比失調等為代價的。如果這種代價過於沉重，超過了未來社會經濟發展和人們的心理承受能力，那麼，政策的調整就是必須的。從中國目前的情況看，與嚴格控製人口增長所帶來的一些負效應相比，其正效應還是主要的。人口過快增長仍是當前及今後一段時間內中國所麵臨的主要矛盾。但這並不是說中國現行的生育政策就沒有調整的必要了。正如我們第四部分所闡述的那樣，中國現行生育政策還存在著許多不合理因素，在執行過程中還遇到許多問題，這些問題中有許多涉及到生育政策本身。隻要這些因素存在，調整並使其逐步趨向完善與合理則是必須的。實際上我們也是這樣做的。如1980年實際嚴格的“一胎化”政策，隨之在1984年的“開小口子”就是出於上述考慮。
4.2調整幅度
考慮到中國的人口現狀與社會經濟發展對人口增長的可承受程度，中國生育政策的調整究竟在多大的範圍內進行為好，則是一個較難回答的問題。在回答這一問題之前，我們必須考慮如下幾點：第一，盡管中國目前的生育率已處低水平，但生育率的下降是在普遍缺少現代化基礎的條件下主要依靠計劃生育工作所取得的，因而注定了這種低生育率格局具有不平衡性，不徹底性和不穩定性等特點；第二，中國龐大的人口基數和巨大的人口增長慣性，決定了即使婦女生育率仍保持在目前的低水平，中國的人口增長仍要在幾十年以後才能停止下來；第三，現行生育政策即使不作調整，政策生育率也將趨於上升，而城市的上升速度則更快（陳友華，1998）。所有這三種因素決定了我們除采取較嚴厲的控製人口增長政策外，沒有其它選擇。這告訴我們中國生育政策調整的幅度是極其有限的。
4.3如何調整
生育政策主要包含三項內容：生育數量、生育年齡和生育間隔。對生育政策的調整多集中在生育數量的定位上，而對生育年齡與生育間隔無大異議。從生育數量上考慮，不外乎三種方案：對現行生育政策的進一步收緊、保持現行生育政策不變和現行生育政策的適當放寬。
從70年代以來由“晚、稀、少”過渡到“一對夫婦生育一個孩子”再到所謂的“開小口子”，從總體上講，生育政策是逐步收緊的，但在80年代婦女生育率卻並不因生育政策的收緊而呈現出相應的下降。這說明雖然生育政策在中國婦女生育率下降過程中起了非常重要的作用，但人口發展有其自身的規律，並不完全取決於生育政策的具體規定。在中國目前的情況下，生育政策的收緊，其導致生育率下降的政策效應將呈弱化的傾向（朱國宏，1991）。從未來人口控製目標、低生育率格局、可行性與群眾的心理承受能力到生育率下降所導致的後果等方麵考慮，中國現行的生育政策在總體上沒有收緊的必要。但這並不是說在某些生育政策比較寬鬆或非常寬鬆的地區沒有重新收緊生育政策的必要了，相反，生育政策在這些地區的重新收緊可能是必要的。這一方麵可以使全國的生育政策逐步趨向統一，另一方麵也可避免因生育政策的過於寬鬆而導致在未來很長一段時間內這些地區人口長期增長下去。至於這一點，1998年廣東省生育政策的重新收緊可以給我們很多的啟示。
至於第二種方案，實際上在前麵的討論中已給出了否定的回答。
對於第三種方案，我們又有兩個基本的選擇：允許夫婦一方是獨生子女的，可以生育兩個孩子與普遍允許生育兩個孩子。
第一種政策選擇對城市與農村的影響是不同的。現行生育政策對農村人口早就有這樣的規定，因而可以說對農村地區沒有什麼直接的影響。到2010年時，農村的政策生育率與實際生育率分別估計在1.6與2.1左右。但對城市則不同，允許夫婦一方為獨生子女的可以生育兩個孩子將導致政策生育率的上升，但政策因素對政策生育率的影響雖然存在，要比人們的想象要小得多。其原因在於一方麵現行生育政策就允許城市夫婦雙方為獨生子女的可以生育兩個孩子，另一方麵從70年代初開始推行較嚴厲的生育政策以來，城市婦女的生育率快速下降到接近政策生育率的水平，婦女在這期間生育的大部分為獨生子女，而這部分獨生子女已經或即將步入婚育行列。考察這部分已經或即將步入婚育行列的夫婦，他們中大部分至少一方為獨生子女，而在夫婦至少一方為獨生子女的群體中夫婦雙方均為獨生子女的又占多數。因而因政策調整因素對城市政策生育率的上升的影響不是很大是可預期的。由於城市的人口控製能力較強，因而城市不會因政策調整因素而導致實際生育率的較大上升。到2010年時，城市的政策生育率與實際生育率分別估計在1.8與1.85左右。此時，全國總體上的政策生育率與實際生育率分別估計在1.8與2.0左右。如此看來，這不失為眾多生育政策調整方案中的一個上佳選擇。