中國城市發展的規模政策
（一）中國城市發展方針的簡單回顧
毛澤東主席早在1945年《論聯合政府》一文中正確預言：“農民——這是中國工人的前身。將來還要有幾千萬農民進入城市，進入工廠。如果中國需要建設強大的民族工業，建設很多的近代的大城市，就要有一個變農村人口為城市人口的長過程。”毛澤東講的這個過程，實際就是城市化的過程。
“一五”時期國家推行“重點建設，穩步前進”的城市建設方針，確保了當時國家工業建設的中心項目所在的重點工業城市的建設，取得了較好的效果。但從50年代後期，特別是進入60年代，毛澤東對工業和城市建設發表了多次講話，中心思想轉向“分散”，強調“控製大城市規模和發展小城鎮”。直到1976年以前，國家有關部門一再強調要認真貫徹執行“嚴格控製大城市規模、搞小城市”的方針。主要的出發點是基於大躍進城市發展失控給國家帶來的損失，以及後來中國對當時國際形勢的過分嚴峻的分析。基本上反映了當時“備戰、備荒”的國家戰略和大搞“三線”工業，“分散、靠山、隱蔽”，“不建集中城市”等指導思想。
1976年以後，中國城市的複興麵對著巨大的困難，國民經濟嚴重的比例失調；財政赤字，消費品短缺；人口生育高峰和知識青年回城高潮疊加，城市就業壓力巨大；城市基礎設施投資缺口長期累積的後果日益顯露，尤其是大城市，各種“城市病”全麵爆發。這樣，以前的指導思想來不及清理就被沿襲下來對付新的嚴峻局麵。1978年全國第三次城市工作會議確立了“控製大城市規模，多搞小城鎮”的城市建設方針。
1978年以後國民經濟進行了幾年的“調整、改革、整頓、提高”，目標是加強農業和輕工業生產，壓縮重工業和基本建設規模，這使許多重工業中心和綜合性大城市因調整而一度經濟不景氣。相比之下，一批以輕紡工業為主的中小城市脫穎而出成為“明星城市”。農村經濟改革也使小城鎮長期萎縮的局麵徹底改變。於是，1980年全國城市規劃工作會議正式把“控製大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”作為國家的城市發展總方針，補充了對中等城市的對策，在形式上更趨完整。
在這以後，經濟改革逐步進入城市領域，1980年製訂的城市發展方針，一度成為學術界討論的熱點，發表了各種各樣的觀點和建議。盡管1990年城市規劃法又把上麵的方針改為“嚴格控製大城市規模，合理發展中等城市和小城市”，但關於我國城市發展方針的正常的學術討論仍在繼續。
綜上所述，中國的城市發展方針雖然在措詞上有所變化，但從精神實質上看，從“一五”以後基本上沒有大的變化。
（二）近年來爭論的焦點
1980年中國城市發展方針正式提出以後，爭論的焦點是中國城市發展的戰略重點應該放在什麼規模級的城市，是小城市？是中等城市？還是大城市，焦點中的焦點又集中在對大城市的認識上。
1984年費孝通發表“小城鎮大問題”的調研文章，提出小城鎮發展應當是中國式城市化的主要方向，在學術界和城市規劃建設部門引起了廣泛反映。“離土不離鄉，進廠不進城”，“鄉村剩餘勞動力就地消化”，“小城鎮是農村人口向城市轉化過程中的蓄水池”，“發展小城鎮是中國城市化發展的唯一道路”等等，成為一時的主潮流。許多支持城市發展方針、主張控製大城市規模的同誌，主要列舉了以下論點來支撐他們的結論：“中國大城市發展過快”說，認為中國100萬人口以上大城市的人口增長速度在1982年以前長期處於失控狀況；“中國大城市數量過多”說，認為中國大城市之多世界第一；“中國城市規模結構頭重腳輕”說，認為中國大城市人口在城市人口中的比重太高，而小城市比重太低；“大城市帶來城市病”說，認為由於中國大城市人口的過度增長帶來了嚴重的“城市病”；“資本主義大城市增長”說，認為大城市數目急劇增加，規模不斷膨脹是資本主義製度帶來的惡果。現在發達的資本主義國家人口和工業都出現了向大城市以外地區疏散的現象，表明資本主義發展走了一條彎路，中國作為社會主義國家要消滅城鄉差別，不應重蹈發展大城市的覆轍，等等。
在以上的主潮流下麵，有人提出不同看法。最激烈的一次觀點交鋒是1984年11月底在成都召開的“大城市人口問題和對策討論會”上。有人提出“大城市人口的超前發展規律”，在不否認要大力發展小城鎮的同時認為“迅猛發展的大城市是一個世界性趨勢”。還有人提出“大城市是國家的超級金庫”，“控製大城市發展是違背客觀經濟規律和城市發展規律的人為辦法”，“是脫離財政經濟利益考慮的片麵方針”。大城市重點論的觀點雖然在會上遭到壓倒多數的反對，但是持類似觀點的人卻在日益增加。
在這兩種針鋒相對的意見之間，還有另一種意見主張把城市發展的戰略重點放在發展中等城市上。認為中等城市兼有大城市和小城市的優點，而避免了它們的弱點。還有人提出中國城市化的多元戰略，提出東部為分散式，發展小城市；中部為分散-集中式，發展中等城市；西部為集中式，發展大城市，等等。
這些爭論也反映在對城市發展方針的措辭上提出了各種修正意見。有人建議把方針改為“充分發揮大城市經濟作用，嚴格控製特大城市規模，適當控製大城市，合理促進中等城市發展，積極扶植小城鎮”。這一方案除增加了“充分發揮大城市經濟作用”的內容以外，與現行方針沒有本質不同。另一種意見來自國家計委國土局的有些同誌，他們建議重新確定城市規模分級標準：大於400萬人的城市為特大城市，100～400萬人口為大城市，30～100萬人為中等城市，小於30萬人為小城市。按照這一規模標準，建議把方針改為“努力控製特大城市規模，謹慎地發展大城市，積極發展中小城市”。這一建議把控製發展的城市規模範圍縮小到400萬人以上的極個別城市，原來屬於控製之列的50～400萬人口的大城市，在這裏可以“謹慎地發展”或“積極發展”。
對於大、中、小城市利弊的爭論雖然涉及到社會效益和環境效益，但主要的分歧還是在城市經濟效益上。主張發展大城市的同誌認為大城市的經濟效益比中小城市好，世界各國和中國的情況無一例外。很多人可以舉出許多經濟效益指標隨城市規模級逐級提高的數據。表66的作者以綜合指標說明中國100萬以上人口的大城市的綜合產出係數大大高於全國平均水平，而投入係數又大大低於全國平均水平。有人甚至認為“城市規模越大，經濟效
表661985年中國各類城市綜合投入、產出比較分析表
益越好”。而主張發展中小城市的同誌認為，大城市新建擴建企業雖可以利用現有基礎，但大城市供電、供水、物資供應和交通運輸都比較緊張，小城鎮和新礦區解決這些問題可能更快，投資可能更省，產品成本會降低。在中國這樣的例子是不少的。即使中小城市總的經濟效益較差，至少也可以說中小城市發展的潛力很大。
（三）中國城市規模和經濟效益的關係