公元684年（嗣聖、文明、光宅）是驚心動魄的一年。在短短的幾個月之內，武則天安葬了高宗，撤換了新皇帝，改變了高宗留下來的政治結構，鎮壓了徐敬業的叛亂。告別了這年，武則天想從勞頓之中暫時解脫出來，把自己的精力從緊張的權力鬥爭轉移到鞏固政權、建設國家方麵來。第二年正月初一，她宣布改元垂拱，大赦天下。垂拱之意為垂衣拱手，是古代無為而治的代名詞。
事態的發展使武則天很快放棄了“垂衣拱手”的打算。隨著臨朝稱製的實現，走上了政治前台的武則天，意識到自己麵臨著前所未有的阻力。畢竟在中國的政治傳統中，以女主的身份臨朝稱製，總是要受到官僚士大夫的反對，甚至也遭到為官僚士大夫所左右的整個社會輿論的譴責。武則天麵臨著無可回避的矛盾：為了穩定政權，必須將緊張的政治形勢緩和下來，否則會造成人心的混亂，甚至社會的動蕩；但果真實行“無為而治”，對一切聽之任之的話，就有可能給一些反對者以可乘之機。
要製造恐怖氣氛，她有兩件事非做到不可：要有一群忠心殘忍的辦事人，結成死黨，做一個堅固的中心，這群人是否讀過書，倒無關緊要，而是通過她的暗示，憑她的顏色，不用吩咐，就能行事無誤；她還得要一個效力強大的間諜網，要有充足的特務人員，誰要敢造反，就能立時捕獲。
恐怖政策是以垂拱二年（公元686年）出台的獎勵告密的規定開始的。在帝國建立前，恐怖政策經曆了兩個階段，它以兩個大酷吏為標誌。
第一個是索元禮階段。索是個胡人，最早以告密起家。他的最大貢獻是打破刑不上大夫的法律禁令。古時有刑不上大夫之說，對貴族可以定罪處罰，但不加以肉體折磨。現在，索元禮把刑罰用在高級官員身上，結果便是那些達官顯貴在花樣翻新的刑具之下失魂落魄，一下子尊嚴掃地，嚇破了膽，見到這些昔日最看不起的小吏如同見了虎狼。
徐敬業起事兵敗之後，索元禮立刻平步青雲，成為政要，為當時以告密而致身顯貴的第一人。索元禮的上升絕非偶然，比起別人，索元禮單獨逮捕得多，定罪也多。因為他有一係列對於刑審和拘押犯人的“創新”。
索元禮對刑訊的工具作了重大的改進。此前唐代係囚的刑具，如枷、鎖、鉗等都有定製，而索元禮創造了許多新式訊囚刑具，最有名的是他的鐵籠。史書稱他做的鐵籠夾在囚犯頭上，打入楔子，使鐵帽逐漸縮緊，至口供逼出來為止；因被告頑強不屈而致頭腦夾裂的，並不少見。在逼供方麵，他也有許多駭人的創作，全是一些極為殘忍的刑罰。比如，使囚犯躺平，以大石上懸梁上，下垂在囚犯的頭上，可輕擊，可重擊，視囚犯的神誌而定。索元禮還發明了一種新式監獄——製獄。其所以要在一般監獄之外，另置製獄，是因為犯人太多了。
索元禮總是逼使犯人牽連別人及親友相識等，所以每逢一人被捕，便有十餘人受株連。武則天對索元禮的作法表示了強烈的興趣，她接見並賞賜了他，目的是為這幫酷吏壯行色，加聲威。從此，大規模的刑殺之風興起了。
第二個是周興階段。索元禮殺害的對象，是與揚楚事變有關的人，而周興殺害的對象，絕大多數是李唐皇室成員。
為了鞏固自己的勢力，武則天的下一個目標輪到李唐宗室官位次一等的王公了。她的用意是要在正式宣布改朝換代以前，把唐室的宗族斬盡殺絕。所以在鞫訊之時，證人所提供的證據並不重要。在光宅元年，徐敬業起兵作亂失敗之後，徐敬業的一個弟弟想逃往突厥。當時幽州兩個地方官並未幫助他逃亡。後來，徐敬業之弟被捕，兩個地方官遂被逮捕。這兩個地方小吏沒有資格，也沒有福氣認識唐室王公或大臣，也無法知道王公大人在京都的行動。而且光宅元年徐敬業之起事與唐室王公之起兵平亂也風馬牛不相及。這兩個小吏當中有一個要自己活命，朝廷給了他一張朝廷要殺害的人的名單，又吩咐他在判官準備好的那張有關那項陰謀及聯係關係的宣誓陳述書上簽了名。這樣，就可以隨便將唐室的皇族殺的殺害的害了。
由永昌元年下半年至天授元年上半年，殘殺是一次又一次，密密相連。鎮壓了反叛後，在永昌元年（公元689年）三月至四月這一批處死的是12個王公。幾百戶人家要跋涉兩千裏之遙流配到南方去。這一次過去，第三次殘殺跟隨而至。在武承嗣、武三思的教唆煽動下，王公、文臣、武將被殺者36人，其中包括很多鴻儒學者。到第四次殘殺到來之時，唐室皇族已經零落殆盡了，第四次殘殺主要是針對唐室宗族中的文武官員。這個階段基本完成了摧毀李唐王室的任務。合法而有係統地屠殺步步加緊。武則天是使老百姓死心塌地地相信唐朝的天下已無可挽回，而秉命於天的聖母已然興起，古代的預言就要應驗了。
真正的恐怖高潮是第三個階段——來俊臣階段。天授年間，以來俊臣為首的新酷吏集團受到武則天重用，他們采用了一種“羅織”的方法。