特派員在武則天實行恐怖政策時最為普遍。武則天除了派私人心腹到外朝去做宰相外，還設立“製使”——皇帝的專使，他們是武則天個人的特派員，隨派隨撤，既保證任務的完成，又保證權力始終不脫手。
在實行恐怖政策時，為了把廣大的下層告密者發動起來，就必須使下層的告密製度化。因此首先必須解決告密受理權由誰掌握的問題。過去，告密者很少奔赴首都告密，而是就近向所在州縣告密；受理者往往是當地地方官吏，如刺史、長史，或出巡本州的監察禦史之類。如果事情發生在首都或首都附近，接見者往往是宰相，或者是各有關主管部門的首長。但是，有相當一部分大臣是李唐皇室或與李唐皇室有關的人，當事情牽涉到皇室成員的時候，他們可能設法巧為掩蓋，恐怖政策的實施將遇到層層阻力。
武則天解決這個問題的辦法是將告密受理權攬到自己手裏：有告密的，臣下不得過問，官吏不得斥責，包括自中央宰輔至地方州刺史等全部官員。武則天成了帝國的大檢察官，接見所有告密者，她的工作量就相當繁重了，所以對案件的審判，就必須另外找人，武則天不得不把一部分推鞫權交出來。但是她不放心大理或刑部的一般官員，於是武則天親自挑選，這些被挑選的人便是製使。從這一點來說，製使就是她的私人法官。她既可以指派他們，又可以撤換他們，他們必須秉承她的意誌辦事，每一個製獄的結果，其實就是她個人意誌的體現！
製使所起的第一個作用是承製，即接受內狀——武則天下達的“公訴書”，然後向被告宣讀製書。武則天的內狀，大體上近乎一份公訴書。她的受理告密，略相當於檢察官之向社會作調查。就她直接掌握告密受理權與下達內狀而論，從法律觀點看，她起了一個檢察官的作用。而且，由於這個檢察官具有一種高於法律的特殊身份，她是稱製的太後，所以她下達的內狀就具有無可爭辯與抗拒的權威性。製使的再一個作用則是審判。製使起了一個欽定的法官作用，也就是太後臨時指定的法官。
武則天製獄的形成，主要取決於內狀，在內狀裏，武則天的意誌開始顯露出來，而判決結果，則是武則天意誌的全麵實現。所謂製獄，就是由武則天告狀，武則天派人審判，武則天定出結果的一個過程，隻不過披上了一件合乎法律程序的外衣。過去，門下省還有對皇帝旨意的詳複權，也就是複審封駁的權力，遇有不當的決策，可以駁回，這是對君主權力的一種監督和製約。現在全沒有了，君權極度膨脹了。
武則天高坐丹陛之上，對政府各部門、州府各地方的事很難了解得一清二楚。她權威的觸角也很難達到這些地方。於是，有了欽差大臣，有了皇帝專使。他們是武則天的耳目，是武則天的爪牙，代表她行使權力。不過，曆來掌權者又都對自己派出的權力代表不放心，害怕他們濫用權力。武則天時代，雖然那些專使給政治秩序造成了一定的混亂，但總的說來，武則天還是控製住了局麵，方法是對他們限權，保留一些製約他們的力量，對他們經常性地換血。
武則天控製酷吏的形式有以下幾種：
武則天對特派員的授權有限
由於酷吏隻是武則天打擊政敵的工具，所以武則天並沒有把行政大權交給酷吏。這一點隻要我們看一下當時每個酷吏的履曆就會明白。
丘神勣：是左衛大將軍丘行恭的兒子。唐高宗永淳元年（公元682年）始任左金吾衛將軍。翌年赴巴州監視章懷太子李賢，逼李賢自殺，左遷為疊州刺史。垂拱年間官複舊職，與周興等人推鞫製獄，以酷暴著稱。垂拱四年（公元688年），率軍鎮壓越王李貞的叛亂，以功加左金吾大將軍。天授二年下獄伏誅。
索元禮：出身於少數民族家庭。故史書上說他是“胡人”。武則天在平息徐敬業叛亂之後，“恐人心動搖，欲以威製天下”。索元禮向武則天告密，受到武則天的接見，提拔為遊擊將軍，並成為最早在洛州牧院推案製獄的酷吏。據說索元禮“性殘忍”，武則天曾多次召見索元禮，“張其權勢”。但直到天授二年被殺時，索元禮仍然是一名小小的“推事使”，在政治上並沒有什麼地位。
侯思止：本為高元禮家奴，以密告舒王李元名與恒州刺史裴貞“謀反”起家。初任“遊擊將軍”。天授三年升為朝散大夫、左台侍禦史。與來俊臣等推案製獄，“苛酷日甚”，後被宰相李昭德處死。
萬國俊：洛陽人氏，少年時以險詐聞名。垂拱年號確立以後，任司刑評事，與來俊臣製造《羅織經》，受到來俊臣的賞識，被引為判官。天授二年攝右台監察禦史，常與來俊臣同按製獄。長壽二年（公元693年）赴嶺南殺流人，授朝散大夫、肅政台侍禦史。不久病死。