一般很容易把“行政管理”理解成按照現有的法律法令，按部就班地做各種行政工作這麼一種呆板的過程。不管行政管理人員所處的位置有多高，因為不牽涉到直接立法的工作，所以行政管理好像和“積極主動”之類的形容詞不會發生什麼關係，但實際上從戰前的“革新官僚”的時代開始，日本的職業官僚們經常就喜歡“積極主動”地進行行政管理。讀過筆者的《有一類戰犯叫參謀》和《浩瀚的大洋是賭場》的讀者可能對日本軍隊中那些異常積極主動的參謀們留下了很深的印象。無獨有偶，日本的高級公務員們也和參謀們一樣，不但在政府的政策決定過程中起到了舉足輕重的作用，而且經常是主動地參與到所謂“政策決定過程”就是製定或修改法律的過程中去。
但是上一節所舉的例子是一次修改法律而不是製定法律的例子，之所以舉這個例子是因為現在的日本官僚們製定法律的機會已經幾乎沒有了，即使是官僚中最有想象力，最有抱負的那部分也就隻能用修改現有的法律的手段來表現自己，從某種程度上來說，實際上近二十年來日本失去了往日的活力的根本原因也就在於日本的官僚們失去了往日的活力。
日本官僚的地位下降的原因有很多，一個原因就是日本進入了成熟期，無論產業還是社會經濟製度都趨於成熟，製度中需要革命性地進行變革的地方越來越少，更多的是修整或者微調，這樣官僚們失去了變革的動力也就變得越來越因循守舊，成為了本來意義上的官僚階層。
時代不同了還反映在國際環境的變化。進入上世紀70年代之後，美國所倡導的“貿易自由化”和“金融自由化”得到了越來越多盟國的讚同，日本國內要求自由化要求的呼聲也越來越高。由豐田，索尼，鬆下等為代表的新一代日本領軍企業都已經開始不歡迎甚至厭惡政府的幹涉，他們認為他們已經成熟長大，完全可以憑自己的力量解決所遇到的問題，政府的所謂“經濟參謀本部”機能已經沒有了必要。而且這些新一代的日本企業和傳統的鋼鐵，電力，船運等行業不同，他們所遇到的問題大多發生在國際市場上，而在國際政治上發言力輕微的日本政府一般在這些問題上都很無能為力，這樣在經濟活動中政府的發言力就開始了下降。《官僚們的夏天》中所描寫的無法在國會通過就是出於這個背景。
還有一個原因是在溫飽問題被解決了之後，國會的議員們又琢磨起要奪回那部分他們認為是屬於他們的權力，從上世紀八十年代末開始一直到現在，日本的政治家利用傳媒向官僚了展開了激烈的進攻，把官僚妖魔化成了一種國民公敵。
這個過程實際上起源於美國人。美國人曾經試圖從技術上改造日本的官僚和官僚製度，但遭到了日本官僚的頑強抵抗而失敗了。是不是日本的官僚們真的就牛到了那種能讓美國人幹瞪眼的地步呢？其實也不是這樣，實際上應該說美國人並沒有很賣力地工作的重點放在這裏。官僚的組織和製度固然重要，但畢竟隻是一種工具而已，即便是同樣的組織和製度，在一個社會大環境發生了變化的時候所發揮的作用也不一樣。從表麵看來似乎日本官僚製度沒有變，組織沒有變，人員沒有變，很容易給人一種官僚們的思想當然也就沒有變的結論，但是美國人搞的是和平演變，演變到了後來，連日本的官僚們自己都不認識自己了。
當時最讓美國人撓頭的就是那幫野心勃勃，人又不笨，還沒事就憂國憂民的“革新派官僚”了，他們所想出來的方策在美國人看起來基本上全部屬於政治立場很不鑒定，有赤化嫌疑的那類東西，最起碼看上去也是粉紅色的。但是又不能也沒有必要去排斥這批革新派官僚，他們並不是共產分子，而且很有能力，隻有依靠和使用他們才能統治日本。問題是如何依靠和使用呢？聰明的美國人采用了一個“改善外部條件”的方法。