第四章土地稀缺背後的秘密 飽受詬病的地方政府
目前，限製我國土地供給增加的最大障礙在於土地財政模式，我國的土地所有權歸國有，土地使用權的交易由政府管製，地方政府對土地出讓金的依賴導致了“餓地政策”(少賣地、賣高價)的出台。2008年經濟低迷時，土地購置的大幅減少使得土地供不應求，土地招拍掛和出讓收益歸屬地方的分配體製催生出土地市場“低供應、高價格”的格局。
1987年12月1日，曆史將永遠記住這一天，深圳人敲響了土地拍賣的鍾聲，中國土地市場瞬間發生了“驚天”之變，中國首次公開拍賣土地使用權。這次土地拍賣標誌著中國的改革開放進入了曆史新時期，標誌著我國土地使用製度麵臨著根本變革，標誌著我國從根本上承認了土地使用權的商品屬性，同時也成為中國房地產市場上具有劃時代意義的裏程碑。
2004年3月，國土資源部、監察部聯合下發了《關於繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，規定從2004年8月31日起，所有經營性的土地一律都要采用招拍掛方式招標，掀起了地產界的“土地革命”。2006年底，國務院辦公廳下發《關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》，規定土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算予以安排，實行了徹底的“收支兩條線”。土地出讓收支兩條線劃定了土地收益分配格局。
這些政策實施後，土地招拍掛出讓麵積占比大幅提升，招拍掛出讓麵積占國土資源土地出讓總麵積的比重迅速提升至2009年的85%，從而在客觀上強化了城市建設用地的“稀缺性”和價格導向，同時也為地方政府聚集了大量的財富。《中國統計年鑒2010》公布的數據顯示了全國和主要城市的土地出讓收入相對於地方財政收入的比重，如圖４6所示。
圖４6全國和主要城市的土地出讓收入相對於地方財政收入的比重
資料來源: 《中國統計年鑒2010》。
由圖４6可知，目前全國主要城市中，土地出讓收入基本上都占到當地地方財政收入的1/3。土地招拍掛淨收益是地方政府最大的一塊預算外收入，因此，現階段各地方政府的收支幾乎已經受製於土地財政模式。
從全國層麵上來說，2006—2009年地方財政缺口為36%，土地出讓淨收益可補足缺口中的94%，因此土地出讓收入已成為地方政府一筆相當可觀的預算外收入。從城市層麵上來說，一線城市地價水平高，賣地淨收益遠超財政缺口，但二、三線城市相對較低。
然而土地財政對地方政府的作用，遠遠不隻是賣地淨收益。通過細分土地出讓收入(總收入，而非淨收益)的支出結構我們發現，土地出讓收入對地方經濟的貢獻主要體現在四個方麵:
(1) 約有40%的土地出讓收入投入城市公共建設，包括基礎設施、學校等公共項目投資。
(2) 30%的土地出讓收入用於工業用地開發。工業用地出讓價格往往較低，甚至是“零地價”，這有利於招商引資，推動地方經濟發展。
(3) 10%的土地出讓收入用於保障性住房投資，是目前各地保障性住房投資的最主要資金來源。
(4) 20%的土地出讓收入用於土地儲備投資。這部分資金相當於地方政府從賣地收入中留出的一部分“種子”，以此作為自籌資本金，以3∶7的權益/債務比例撬動銀行貸款，構成本年土地一級開發投資總額，以進行新一輪的土地整理，對地方土地一級開發的滾動模式形成關鍵支持。
事實上，地方政府在財政上也很無奈，在現有財政收入的基礎上既要進行城市建設又要增加社會福利，錢從哪兒來？由此可見，地方政府對於土地獲益的需求是多方麵的，土地開發拆遷伴生的住房需求是帶動GDP增長的重要力量，房地產業已成為地方政府稅收的重要來源。作為地方政府的主要財政收入，房地產的低迷影響土地市場，導致土地成交低迷，必然嚴重影響地方政府的財政收入和GDP。因此，隻有找到一種機製，使地方政府主動遏製房價並增加保障房供給，國內房地產價格穩定才能打下長久的基礎。
總而言之，正是在“民生”讓位於“增長”的大背景下，中國的土地出讓收入主要用於發展城市工業經濟，土地出讓收入成為地方政府擴大工業項目招商引資的重要籌碼。這樣的政策和製度框架催生了地方政府的土地財政模式，沿用香港模式使我們“迷”上了“餓地模式”，土地招拍掛淨收益成為地方政府最大的一塊預算外收入。