一、關於正確處理中央與地方的關係問題
作為國務院總理的周恩來，在傾注自己全部精力和心血於經濟建設，大力發展生產力的 同時，非常重視研究我國經濟體製適應生產力發展的具體形式。他著重於五個方麵的思考和 研究：一是如何正確處理中央與地方的關係；二是適合國情的社會生產關係的所有製形式； 三是分配原則；四是勞動關係；五是工業管理體製改革。圍繞這些根本性的問題，他提出了 許多“抓住中國的特點”的可行的設想。
中央與地方的關係，不僅是國家行政體製問題，也是經濟管理體製問題，屬於上層建築 的範疇。它的結構和職能機構的設置是否合理，涉及到是否適應社會主義經濟基礎的需要， 是否能夠促進社會生產力發展。1956 年 4 月，毛澤東作《論十大關係》講話中，突出地提 出了體製問題。周恩來隨即自 5 月 8 日起召開全國體製會議，曆時兩個多月，集中研究這個 問題。會議期間，周恩來提出了一係列重要思想。
第一，他根據我國實際和蘇聯東歐的教訓，深刻地闡明了解決中央集權過多問題的重要 性和緊迫性。
自蘇共二十大以後，周恩來敏銳地認識到了中央集權過多的消極影響。因此，1956 年 6月 23 日，他在全國體製會議上的講話中，明確指出：社會生產力發展不能光靠集權。中央 集權的政府，權太多了，很容易養成官僚主義。“蘇聯過去集權多了，地方權少了，這是一 個經驗教訓，是一麵鏡子。馬列主義的原則是，上層建築一定要同經濟基礎相適應，適應生 產力的發展。也就是說各種製度，要有利於把一切積極力量動員起來，參加社會主義建設。” 周恩來把將“大權都集中到一個人之手”，“就是這麼幾個人辦事，別人都閑起來”，看作是 社會主義國家的陰暗麵。這個見解是相當深刻的。
1956 年 7 月周恩來就我國中央和地方關係的實際情況說明了中央和地方分權的必要性， 他指出：我們國家是實行民主集中製的製度，既要在民主基礎上集中，也在集中領導下開展 民主。過去要完成兩種改革，要徹底完成民主改革，又要進行社會改革，同時要恢複經濟，又要進行計劃建設。因此，許多事情相當集中，也就是集權於中央，但就在當時也提到要因 地製宜，適當分權給地方，發展民主。現在社會生產關係起了根本的變化，要照顧全國人民 的民主權利，就是要發揚全國人民的積極性，發揚地方的積極性，不能光由上而下地領導， 還要由下而上地推動。所以在這時提出更多地發揚民主，更適當地分權給地方是十分必要的。 針對在中央工作的一些同誌對分權給地方的思想顧慮，周恩來指出了兩點：一，隻有更好地 分權給地方，才能更好地集權於中央。現在權集得太多，大小都管，實際上叫官僚主義集權， 好些事情，你不甚了解，集權太多，勢必形成官僚主義，隻有把權分給地方，然後你才有權 去檢查地方，然後你才能掌握幾件重要的大權，所以分權給地方正是更好地鞏固中央的領導。 二，說分權給地方了，地方又要鬧獨立王國，也是不對的。在現在形勢下，應當發揮地方的 積極性，推動廣大人民的積極性，中央應分權給地方，地方也不僅是省、市一級，中央分給 省、市，省、市還要分給縣，縣分給鄉，按地區分。這樣才能使 6 萬萬人的力量，使一切積 極因素統統調動起來，化消極因素為積極因素，這對建設有更大的好處，會使社會主義生氣 勃勃。所以在中央加強領導當中，應當注意分權。
第二，他正確地論述了中央與地方分權的根本目的。
1956 年 6 月 23 日，周恩來在全國體製會議上講話時指出：“實行中央與地方分權，是 為了發展生產，不是為了縮小和妨礙生產。”針對有些部門怕分權後分散力量，影響生產， 影響基建技術工作和計劃安排等顧慮，他引用了毛澤東曾作的一個比喻說：我們過去背個筐 子，現在挑個擔子。過去背 50 斤，現在可以擔 100 斤，重量可以更大，生產更增加。如果 過去中央背 60 斤，分權給地方以後，看起來中央少了，但兩頭加起來就是 100 斤，還多 40 斤。分權的目的是為了增加生產，而不是減少生產。周恩來強調說：“過去擔子一個人挑， 現在很多人挑，可以大大發展生產力。應該承認，現在主要的不是把現有的分掉，而是要地 方搞更多的生產，搞更多的事業、企業。因此，中央要分一部分權給地方，主要的是為了增 產，而不是分產，這是大原則。”“把權分給地方，中央有權，地方也有權，真正有利於社會 主義建設，而不是抓些空洞的權、官僚主義的權。”早在 30 多年前，周恩來對政治體製改革 的必要性和緊迫性作了如此深刻而正確的闡述，是十分難能可貴的。
第三，他說明了中央與地方分權的要求、方針和政策。 周恩來根據上述的大原則，提出中央與地方分權中心不要放在分現有廠礦企業的歸屬問題上，而主要應使地方有權。地方除了有黨權、政權（就是行政權）以外，還要有人權、財權。 除了分權給地方外，地方還必須給每個生產單位以一定的自治權力，給它以一定的機動範圍， 使企業的經營積極性不受阻礙。
經過 1956 年 5 月到 8 月周恩來主持的全國體製會議的討論，檢查了中央集權過多的現 象，研究了改進國家行政體製問題，並提出了關於改進國家行政體製的決議草案。以此為基 礎，在黨的“八大”會議上，周恩來提出了解決中央和地方分權的方針：“統一領導、分級 管理、因地製宜、因事製宜”。並提出在劃分中央和地方的行政管理職權的時候，應該實行 以下的原則：“（1）明確地規定各省、自治區、直轄市有一定範圍的計劃、財政、企業、事業、 物資、人事的管理權。（2）凡關係到整個國民經濟而帶全局性、關鍵性、集中性的企業和事 業，由中央管理；其他的企業和事業，應該盡可能地多交給地方管理；企業和事業在下放的 時候，同他們有關的計劃、財務管理和人事管理一般地應該隨著下放。（3）企業和事業的管 理，應該認真地改進和推行以中央為主、地方為輔或者以地方為主、中央為輔的雙重領導的 管理方法，切實加強對企業和事業的領導。（4）中央管理的主要計劃和財務指標，由國務院 統一下達，改變過去許多主要指標由各部門條條下達的辦法。（5）某些主要計劃和人員編製 名額等，應該給地方留一定的調整幅度和機動權。（6）對於民族自治地方各項自治權利，應 該作出具體實施的規定，注意幫助少數民族地區政治、經濟、文化事業的發展。（7）改進體 製要逐步實現，某些重大的改變，應該采取今年準備、明年試辦、到第二個五年計劃期間全麵實施的步驟，穩步進行。” 周恩來提出上述改革方針和原則，既體現了“大權集中，小權分散”的精神，有利於發揮中央和地方兩個積極性；也體現了既要統一領導，又要因地製宜的方針，有利於克服主觀 主義和官僚主義。同時，既果斷地改變了“條條分割”為實行國務院統一下達主要計劃和財 政物資指標的領導方式，又在方法步驟上采取了經過試點，穩步前進的方針。這些，對於我 國當前的經濟體製改革都仍然具有重要的指導意義。
當時按照周恩來提出的上述方針和原則，在陳雲主持下，親自起草了《關於改進工業管 理體製的規定（草案）》、《關於改進商業管理體製的規定（草案）》和《關於改進財政管理體製 的規定（草案）》。這三個規定，經過 1957 年 10 月召開的黨的八屆三中全會討論通過，提交國務院，於 1957 年 11 月，經國務院第 61 次全體會議通過。隨後，1957 年 12 月又經過全 國人民代表大會常務委員會第 84 次會議原則批準，用國務院名義正式公布。這三個規定的 正式公布，標誌著我國經濟體製改革開始起步。這三個規定，總的精神是調整中央和地方、 國家和企業的關係，把一部分工業管理、商業管理和財政管理的權力下放給地方和企業，以 便進一步發揮它們的主動性和積極性，因地製宜地完成國家的統一計劃。由於 1958 年“左” 傾錯誤思想的幹擾，使工業、商業和財政三個管理體製改革方案的貫徹落實，受到了很大的 衝擊，有領導有步驟的改革，變成了盲目下放管理權限，上下不配套，造成全局失控，分散 主義泛濫，原來經過周密調查基礎上形成的一整套改革方案都付諸東流。周恩來就這件事， 在 1962 年 1 月的黨中央（擴大）工作會議上，作了嚴肅的自我批評。他說：當時為了加快建 設速度，使地方工業的產值在工農業同時並舉的方針下，幾年之內超過農業產值，逐步充分 發揮全黨辦工業、全民辦工業的積極性，就限期將輕工業下放 98.5％，重工業下放 96％， 接著，財政、金融、貿易、文化、教育、科學技術的管理權力也跟著下放。現在看起來，權 力下放過多、過散，這是形成分散主義的根源之一。關於權力下放的文件是由我主持起草， 經過中央通過的。這種不切實際的要求，就必然造成地方上各搞一套和盲目追求產值的嚴重 後果。這幾年的政府工作中，有許多缺點和錯誤。由於這些缺點和錯誤，浪費許多民力，消 耗許多國家資財，造成不少損失，給大家很大壓力，我借這個機會代表我們做政府工作的同 誌向大家認錯、道歉。充分表現了周恩來嚴以律己的黨性原則。
二、關於適合國情的社會主義生產關係的具體形式馬克思主義的科學社會主義學說，對社會主義社會的生產關係作過帶原則性的構想。當 科學社會主義從理論走向實踐，在不同國家的不同條件下，社會主義生產關係的具體形式， 即生產資料所有製，必然是複雜而多樣的。周恩來從中國的實際出發，對此作過有益的探討， 提出了社會主義社會裏應該在兩種主要的所有製之外還有第三種補充性質的個人所有製。這 個具有科學價值的觀點，在一定意義上來說，是建設有中國特色社會主義經濟的思想先導。
周恩來深知我國的基本國情，這是他提出生產關係多種形式的客觀依據。1961 年 9 月， 周恩來在接見西歐一位外賓時作過這樣的表述：“中國是一個麵積很大的國家，有九百多萬 平方公裏，有六億五千萬人口。但人口分布極不平衡，有的地方極密，有的地方極稀。即使 像你說的，發展到十億人口時，也隻是一平方公裏一百人。在中國，可耕土地的麵積不像蘇 聯和美國那樣多，但是我們已耕土地的麵積很小，隻有一百萬平方公裏多一點。中國可以再 增加上一倍耕地。經過長期努力，這是可以實現的。如能這樣，依然可以保證按英畝計算每 二人一畝地。現在中國人在許多地方是三個人不到一英畝地，甚至三四人一英畝地，如四川 省則是三四人一英畝地，而在我的家鄉江蘇省、浙江省則是五六人一英畝地，當然那些地方 單位麵積產量很高。但是你要注意中國現在機械化程度很低。機耕麵積占全部耕種麵積不到 百分之五。你看到，中國基本上是用人力和畜力耕種。如果中國發展了機械化、電氣化，保證水利灌溉和充足的化學肥料。那麼單位麵積產量還可以大大增加。在這方麵，可以保證糧 食的增長的速度超過人口增長的速度。從另一方麵說，糧食增加的途徑不僅限於直接取自糧 食作物，而且還可以用其他替代的辦法。”他說我國的基本國情是：麵積很大，人口居世界 之冠；但工業水平相當於 40 年代的國際水平。沒有解決農業機械化問題。5 億人口在農村， 其中百分之四十左右的勞動力搞農業生產，生產糧食，供應糧食，這些商品糧，實際上不是 商品糧，是從農民的口糧提出一部分來給城市作商品糧。“中國的特點，用八個字來概括： 國大、物博、人多、任重。”