1961 年 9 月，周恩來從“現在中國很窮，很落後，離富強的要求還很遠”的現狀出發 提出：我國社會主義的生產關係，在建設社會主義的過程中，有很長一段時間有兩種所有製， 後期才能有一種所有製。所謂兩種所有製，一種是全民所有製，如國有工廠、國有銀行、國 有企業等；第二種是集體所有製，不管過去的高級合作社或是現在的人民公社都是集體所有 製。集體所有的手工業合作社也是集體所有製，還有供銷合作社也是。除這兩種主要的所有 製外，還有第三種補充性質的個人所有製，如小商小販、手工業者和個人診所。”周恩來對 所有製結構這個主張是一貫的，早在黨的八大會議召開之前他就提出了這樣的構想。
1956 年 8 月 17 日，周恩來會見印度農業合作社代表團和農業計劃與技術代表團成員時， 說過：在我們國家“最近有希望搞大社的趨向，因此造成一些強迫命令”。“在沒有實現機械 化以前，合作社太大不好搞”。現在有的社已有擴大到 5000 戶人家、5 萬畝地、50 個生產隊， “這比工廠還大，我懷疑是否搞得好”。“這樣大的組織、在人口集中的地方還好一些，山區 土地分散更不好管。”他主張搞些個體生產。因為我國農民“有人力畜力耕作時代的個體耕 作習慣，同時合作社增產不能很快，所以搞些個體生產，對改善農民生活是有利的”。
1956 年 9 月 16 日，周恩來在黨的“八大”會議上所作的《關於發展國民經濟的第二個 五年計劃的建議的報告》中，針對社會主義改造過程中出現過分集中的偏向，在工業、手工 業、商業的生產經營方麵，他明確提出不宜過分集中。在以國家經營和集體經營作為工商業 的主體的同時，應該保持相當數量的個體經營，這樣有利於生產，也有利於人民生活。在報 告中，他指出：“從工業方麵說，小型工廠固然有它的缺點，但是他們在生產經營方麵比較 機動靈活，容易適應多樣的、經常變化的需要，因此，凡是經營合理並且能夠適應社會需要 的小型工廠，都應該保留下來，不應該草率地加以合並或者取消。”在手工業合作社方麵， 他認為：“手工業合作組織一般地不宜過分集中，應該根據發展生產、適應社會需要、增加 社員收入的原則，使大社、小社、小組同時存在；某些製造性的行業，特別是許多修理性、 服務性的行業，都應該讓他們繼續保持分散活動和原有的經營特點，以便於直接為居民服務， 同時便於吸收家庭輔助勞動參加生產。”在商業方麵，他認為：“商業機構的分布應該最大限 度地便利居民，因此更不應該過分集中，而應該適當分散，並且采取多樣的經營方式，為居 民服務。我們的商業領導機關，過去往往多考慮自己管理的方便，而少考慮如何便利居民， 因而發生集中過多的偏向，不適當地集中了和取消了一些小商店和小商販。這種偏向，應該 迅速加以改正。今後不論在城市居民區或者廣大農村中，都應該保持相當數量的小商小販， 采取合作商店、合作小組、代銷、甚至完全自購自銷等等方式，更好地為居民服務。”與此 相適應，周恩來提出：“在國家統一市場的領導下，將有計劃地組織一部分自由市場；在一 定範圍內，將實行產品的自產自銷；對某些日用工業品，將推行選購辦法；對所有商品，將 實行按質分等論價辦法，等等。采取這些措施，不僅不會破壞國家的統一市場，相反地，將 會對國家的統一市場起有益的補充作用。”周恩來的上述觀點在當時來說是對蘇聯經濟模式 一個大大的突破，是與今天建設有中國特色的社會主義經濟思想相一致的。
1957 年 4 月 6 日和 12 日，周恩來在國務院全體會議第四十四次和第四十六次會議上， 又再次強調：在社會主義建設中，活一點有好處。他指出：“大煤礦，國家開辦；小的，合 作社、私人都可以開。”“主流是社會主義，小的給些自由，這樣可以幫助社會主義的發展。
工業、農業、手工業都可以采取這個辦法。我看除了鐵路不好辦外，其他的都可以采取這個 辦法。”“工、農、商、學、兵，除了兵以外，每一行都可以來一點自由，搞一點私營的。文 化也可以搞一點私營的。這樣才好百家爭鳴嘛！在社會主義建設中，搞一點私營的，活一點 有好處。”他還強調：“一切東西都靠國家生產不行，各方麵都應該有百分之幾的自由活動， 太死了不行。不僅商業方麵如此，工業方麵也可以如此。資本主義複活不了。”他還提出， 可以“向香港或國外貸款辦工廠”。
在黨的“八大”前後，周恩來對所有製結構的設想是符合中國實際的。盡管在 1958 年 初由於“左”的思想影響，中共中央發出《關於繼續加強對殘存的私營工業、個體手工業和 對小商小販進行社會主義改造的指示》，決定對殘存的私營工業、個體手工業和小商小販進 行社會主義改造，從此，我國的個體經濟幾乎蕩然無存。但在 1961 年 9 月，周恩來仍以極 大的勇氣重申我國所有製結構，主要是兩種所有製（全民所有製和集體所有製），同時，還有 第三種補充性質的個人所有製。這種敢於堅持真理的精神是十分令人欽佩的。1962 年 4 月 18 日，在全國政協第三屆第三次會議上，周恩來又再次重提在全民所有製和集體所有製以 外允許有個體所有製存在，他說：“我看在目前經濟情況下還不可能要求那麼高。將來要求 人人至少達到中學畢業，但現在還不可能實現。這就需要青年團在這方麵進行教育，提倡自 修自學，幫助補習，不僅可以公辦，也可以自辦。一個人在家開業幫助幾個青年補習功課， 收點學費是允許的。這是全民所有製和集體所有製以外的一種輔助的方式。甚至於某些手工 業者、文藝家收幾個徒弟學習，也是許可的。我們應該開這方麵的路。”他還提出：“工商業 者也麵臨著調整的情況。工商業者裏麵有民族資產階級分子，小業主等上層小資產階級分子， 也有小商小販，其中一部分要回到集體經營或者是個體經營的商業中去，一部分還保留在國 營的企業、事業單位裏麵。”
周恩來之所以如此執著地堅持在我國以兩種公有製為主體同時允許個體所有製存在，反 映了他對基本國情的深刻認識，也反映了他對我國從三大改造到人民公社化運動這一係列變 革的反思；更重要的是他堅持馬克思主義關於生產關係必須適應生產力水平基本原理的堅定 性。他中肯地指出：“對於我國的社會主義改造，由於存在的各個階級、階層的狀況比較複 雜，不能設想得太容易。我們過去有一段時間設想得太容易一點，以為經過社會主義三大改 造，我們的社會不是屬於全民所有製就是屬於集體所有製，好像社會主義改造很快就能完成。 不僅農村、城市都得進入人民公社，把街道裏弄都改造過來、成員都改造過來。而且還有一 部分人，認為很快地就能從集體所有製轉到全民所有製。現在看來這些想法是不恰當的。我 們這樣一個經濟落後的國家，人口這麼多，地區這麼遼闊，民族這麼多，盡管民主革命進行 得徹底，社會主義改造進行得順利，但是，整個社會的改造是不可能一下子就完成的。因為 它的經濟水平比較低，在這樣的經濟水平的基礎上，上層建築不可能那樣快地完整地改造好， 總是參差不齊，不平衡現象總是長期存在的。社會主義改造要隨著整個社會主義建設的進展 才能相應地完成。如果說我們中國實現現代化需要幾十年的時間，那麼，整個社會主義社會 完全建成，就得花更長時間。”總之，“我們一定要有一個比較長期的想法”。周恩來的這段 話，是對我國社會主義社會裏所有製結構設想提出依據所作的透徹的闡述。盡管在當時的曆 史條件下，他的這些構想、主張難以付諸實現，但它確實是閃爍著馬克思主義光芒的。
三、關於分配原則
周恩來把社會主義分配原則作為社會主義生產關係的一個重要組成部分。他在 1961 年 9 月曾說過：社會主義指生產關係而言，同時也表現在生產力上。在生產關係方麵包括所有 製、分配和勞動關係三個要素。他的這個見解是正確而獨特的。
周恩來對社會主義的分配原則作過這樣的說明：“社會主義的分配原則是各盡所能，按勞分配。一個人能做什麼，就做什麼，按他生產的價值進行分配，不勞不得，多勞多得， 分配的形式主要是工資。當然這是指有勞動力的人，年老的要退休，年幼的不能勞動。”
對於作為分配的主要形式的工資製度，周恩來從我國實際出發，主張在分配上既要反 對平均主義，又要在收入上反對過分懸殊，力求做到統籌兼顧，適當安排。以利於調動全國 人民的積極性和創造性，更好地建設社會主義，也便於較好地保證我國在貧窮落後的基礎上 盡可能高的擴大再生產的社會能力。在分配原則問題上，周恩來一貫的指導思想是兼顧經濟 建設的發展和人民生活的改善兩個方麵。
建國初期，周恩來對工資製度曾給予高度的關注。1954 年 9 月，他在第一屆全國人大 會議上作的《政府工作報告》中說：從 1950 年以來，我們進行過兩三次比較大的工資製度 的改革，但存在三個缺點：一是大都按照蘇聯的工資製度製定的；二是沒有根據社會主義分 配原則，批判地吸取舊中國舊有工資製度中有用的部分；三是改進工資製度的時候，缺乏具 體的調查研究工作，過分強調統一集中，忽視因地製宜。因此，目前，工資製度仍然相當混 亂，而且平均主義現象還沒有克服。周恩來尖銳地抨擊了平均主義的危害，他認為：“平均 主義是一種鼓勵落後、阻礙進步的小資產階級思想，同馬克思主義思想和社會主義製度毫無 共同之點。平均主義妨害職工學習技術和提高勞動生產率的積極性，對於發展經濟建設很有 害，因此我們必須堅決反對平均主義。”他明確提出，必須根據社會主義建設的要求，訂出 妥當的方案，爭取在幾年內使全國工資製度和獎勵製度達到基本上統一合理，並且把供給製 改變為工資製。
1956 年我國實行把供給製改變為工資製的重大改革。在工資製度改革中，周恩來根據 上述指導思想提出了自己的主張：要注意克服平均主義，要建立新的獎金製度、升級製度， 並逐步擴大先進定額標準的計件工資製的範圍；改進後的職工工資等級製度，對熟練勞動與 不熟練勞動，繁重勞動與輕易勞動，在取酬上要有比較明顯的差距，並且適當地擴大低等級 工人與高等級工人工資標準的差距。周恩來還提出：應該根據按勞取酬的原則，適當地調整 知識分子的工資，使他們所得的工資多少同他們對於國家所作的貢獻大小相適應，消除工資 製度中的平均主義傾向。對高級知識分子規定了較高的工資標準，一級教授和一級研究員的 工資增資幅度為 36.4％。對知識分子中有重要貢獻的要規定加發特定津貼的製度。此外，周 恩來還提出注意地區之間的工資標準也要克服平均主義。他指出：有些人提出上海、廣州等 地的工資高了，實際上哪裏工業較發展，技術條件較好，生活也高，工資自然也要高些，何 必給它扣個帽子，說很不合理呢？一句話：“先進的就要高些，不能保護落後。”反對平均主 義是周恩來一貫的主張。甚至在十年動亂時，他也鮮明地強調這個觀點，1973 年在消除林 彪一夥對經濟破壞性後果時，他明確指出：在分配問題上，“現在是四個一樣（即幹多幹少一 個樣，幹好幹壞一個樣，會幹不會幹一個樣，幹與不幹一個樣嘛！還有幹難幹易一個樣。‘不 利於調動職工積極性，也不利於控製職工人數的增加’這句話說得對！必要的獎勵製度是可 以的。”