周恩來十分注意貫徹社會分配公平原則。他認為：我國貧窮落後，五億多農民尚未解決 溫飽問題，國家公職人員、城市居民收入不能同農民收入過分懸殊。盡管在生產力落後的情 況下公平的原則很難實現，但他仍然為此而作出了不懈的努力。1956 年工資製度改革時， 根據他的主張，機關人員的工資差額由原來的 31 倍縮小為 28 倍。他明確提出，公職人員的 工資水平不能單純從工業生產的增長和工業勞動生產率的提高出發，而必須從整個國民經濟 的發展和全社會勞動生產率的提高出發，隻有這樣，才能與我國相當低的工農業生產水平相 適應。但是，絕不能把這一做法，誤解為可以不根據按勞付酬的原則取得報酬。如果這樣做， 不僅不能提高勞動生產率和勞動積極性，反而降低勞動生產率和工作效率，不利於發展生產 和改進工作。
在我國反映社會主義分配原則的主要是工資製度，此外還有勞保福利製度，包括勞動保險、醫療衛生、職工住宅收費、企業和機關的福利費等。在 1957 年 9 月召開的黨的八屆三 中全會上，周恩來作《關於勞動工資和勞保福利問題的報告》中，總結了“一五”計劃期間 在勞動福利工作的成績和教訓。他說：為全國職工幹部辦了許多好事，但是某些方麵走得快 了，某些項目辦得多了，某些項目不切合實際和不夠合理。“一五”計劃期間。國家機關、 企業和事業單位支出的附加工資和各項福利費用共計 96 億元，為工資總額 19.2％，主要教 訓是對於我國人口多、底子薄的情況了解不透，對於從六億人口出發，統籌兼顧，適當安排 的方針體會不深。因此，周恩來提出在“二五”計劃期間對勞保福利工作和製度，應當加以 整頓。“整頓的方針：簡化項目，加強管理，克服浪費；改進不合理的製度，適當降低過高 的福利待遇；同時提倡少花錢、多辦事；提倡依靠群眾的集體的力量，舉辦福利事業；提倡 用互助互濟的辦法，解決職工生活中的某些困難問題。”在勞保福利工作中，既要反對官僚 主義，對職工漠不關心的錯誤態度；又要力求在不增加國家預算開支的條件下，改善職工的 物質生活。
四、關於勞動關係
把勞動關係作為社會主義生產關係方麵的第三個要素，是周恩來的獨特見解。這是他 在 1961 年 9 月接見西歐一位外賓時闡明的觀點。他說：“生產關係方麵的第三個要素是勞動 關係。不僅在政府機關或在工廠裏都有領導和被領導的關係。在建設社會主義的長期過程中， 將逐漸使領導和被領導的關係打成一片，發展平等的關係，就是長期地發展社會主義民主。 要在領導和被領導之間發展民主，在軍隊裏也實行民主。這不僅在平時，在打仗時也用過。 在推翻蔣介石統治集團的解放戰爭中，軍隊裏就是由上而下命令，連隊在采取作戰行動方麵 允許戰士討論如何打法，製定具體的作戰計劃，貫徹上級命令。……這種製度就是民主集中 製。用中國共產黨的術語來說，就是群眾路線。毛主席用的一句話是：從群眾中來，到群眾 中去。這就是說：一切智慧從群眾中來，我們集中起來，堅持下去，回到群眾中去。經過實 踐，堅持真理，修正錯誤，取得經驗，建立正確的路線。這是社會主義的勞動關係。我所說 的三個要素，即所有製、分配、勞動關係，組成了生產關係。這種生產關係的發展會有利於 生產力的發展，使生產逐漸發展，產品和物資逐漸增加。”
周恩來把生產關係方麵的第三個要素歸結為勞動關係，不論在政府機關或在工廠裏都 有領導和被領導的關係，這個觀點是他的創新。按照馬克思主義對生產關係要素的表述，主 要包括：生產資料的所有製形式；由此而產生的各種不同社會集團在生產中的地位以及他們 的相互關係；完全以他們為轉移的產品的分配形式。至於人們在生產中的相互關係，在資本 主義製度下人與人的關係就是剝削與被剝削的關係；對於在社會主義製度下人與人的關係， 按照前蘇聯流行的觀點一般指“同誌式的互助合作的關係”。毛澤東曾認為這句話是對的， 但是沒有展開，沒有分析，沒有接觸到實質問題。所有製問題基本解決以後，最重要的問題 是管理問題。這方麵是大有文章可做的。人們在生產中的相互關係，是改變還是不改變，對 於推動還是阻礙生產力的發展，都有直接的影響。毛澤東這樣認識在生產中人們的相互關係 比馬克思主義的傳統說法前進了一步。周恩來把社會主義製度下的人們相互關係歸結為勞動 關係，還特別說明其集中表現在領導和被領導的關係，這樣就把實質問題揭示出來了。
周恩來根據社會主義製度下人與人的關係歸結為勞動關係，集中反映為領導和被領導的 關係，那麼，如何處理好這個關係呢？按照前述他接見西歐一位外賓談話時所說，就是：在 建設社會主義的長期過程中逐漸使領導和被領導的關係打成一片，發展平等的關係，長期地 發展社會主義民主，堅持民主集中製，堅持群眾路線。所以，周恩來自 1956 年起，經常強 調要擴大民主，認為這一點對於我們執政的無產階級政黨“更帶有本質的意義”。
五、關於企業管理的改革
周恩來深深理解，社會化的大生產，要求生產專業化和大協作，也要求企業管理的科學 化。因此，在 1956 年 9 月黨的“八大”會議上，周恩來在作《關於發展國民經濟的第二個 五年計劃的建議的報告》中提出了改革企業管理的問題。他指出：“推進工業生產特別是重 工業生產的專業化和協作，可以提高勞動生產率，降低生產成本和促進技術的發展。但是， 工業生產的專業化和協作，是一個比較複雜的問題。需要一個相當長的時期內，隨著我國工 業水平的提高，並且結合我國的具體情況和可能條件，逐步地和分別地解決，不能盲目從事 和勉強行事。”
在建國後的十幾年裏，工業企業主要用行政辦法管理，多頭多級，政出多門，加上有些 規章製度不合理，給工業生產、建設帶來不少問題，效益差，機構重疊龐大，企業成為行政 機構的附屬物，發揮不了企業在生產建設中應有的作用，根據黨中央和劉少奇關於試辦托拉 斯的指示，在 1964 年 2 月召開的全國工業交通工作會議上，對試辦托拉斯的問題進行了醞 釀。嗣後，同年 6、7 月間，國家經濟委員會與國務院工業、交通各部進行多次討論，提出 試辦行業性托拉斯的方案，周恩來出席了這些討論會，對試辦工業、交通托拉斯的一些重要 問題發表了深有見地的意見：
第一，他闡明了試辦托拉斯的必要性和重要性。周恩來認為“我們現行的工業管理體製， 不利於新技術的發展。工廠搞大全。生產數量越來越大，產品的品種和質量則越來越差；隻 重視新廠建設，企業折舊費也大部分用來搞基本建設，而忽視老廠技術改造和設備更新，不 能發揮老廠的積極作用和提高勞動生產率；管理機構則越來越龐大，官僚主義就越來越發 展”。所以，試辦托拉斯，是“要來個革命”。“對過去大而全的方向問題，要否定一下。”“這 不僅從發展新技術的要求看來是需要的，而且從戰爭的觀點考慮就更加需要了。我們現在辦 工業的這一套辦法，在西方先進國家看來是落後的，而在亞非國家看來則辦不起。”周恩來 的這個分析是切中要害的。他提出企業管理要來個革命，也就是進行社會主義自我完善和自 我發展的改革。
第二，他闡明了試辦托拉斯的性質和要求。周恩來明確指出：“托拉斯要按照經濟辦法 來辦，按照經濟規律的要求來管理，公司的職能逐步擴大，行政職能要逐步縮小，行政的職 能轉化為經濟職能。將來地方上同托拉斯的關係，也要由行政關係為主轉化為經濟關係為 主。”由此可見試辦托拉斯就是企業管理體製的改革，並且必然導致國家機關體製的改革。 這個重要思想已為今天建設有中國特色社會主義的偉大實踐所證明，是富有遠見的。周恩來 當時還進一步強調了：“組織托拉斯，就是要解決行政管理和生產管理方麵存在的問題，要 對目前一些官僚主義的辦法來個革命，汲取資本主義企業管理的長處，當然不是隻追求利潤 的辦法，而是用社會主義經濟革命的辦法，來發展新技術，提高勞動生產率，發展生產力。” 在這裏，周恩來非常明確地說明了試辦托拉斯的根本目的在於通過革官僚主義的命，汲取資 本主義企業管理的長處，為我所用，來發展新技術，提高勞動生產率，發展生產力，這樣一 個具有長遠指導意義的馬克思主義原則。
第三，他設想了試辦托拉斯的做法和前途。周恩來認為試辦托拉斯可以有兩種做法：一 是開始就組織全國的托拉斯，又設分公司。這種托拉斯既是集中，又要分權，地方上也管， 但是要用經濟辦法來管。一是先從地區搞起，然後再組織全國性的托拉斯。例如，可以以天 津鋼廠、石景山鋼廠為主組織一個托拉斯，以上海為主組織一個托拉斯，或者以天津鋼廠、 唐山鋼廠為主組織一個河北省範圍內的托拉斯。鞍鋼本身就可以搞一個托拉斯。還可以和政 權改革結合起來，這樣可以大大減少行政機構和人員。關於托拉斯的發展前途，他認為：成 立托拉斯以後，隨著托拉斯職能的擴大，國務院的有關部委的機構就要縮小，行政部門隻留 少數人就夠了。將來有些專業部，如石油部可改變為大企業，石油部本身就可以變成總托拉斯。周恩來的這個設想，反映了社會主義國家經濟體製改革和政治體製改革的大趨勢，今天 已成為現實。
周恩來這些重要思想對形成 1964 年 8 月 17 日中共中央、國務院原則同意並批轉國家經 濟委員會黨組《關於試辦工業、交通托拉斯的意見的報告》起了主要的指導作用。中共中央 和國務院在批示中指出：“在我國社會主義製度下，試辦托拉斯，用托拉斯的組織形式來管 理工業，這是工業管理體製上的一項重大改革，是一件新事情，中央主管部門和各級黨委要 充分地重視這件事情，應當結合黨的戰略要求。集中力量首先要充分地把這一批托拉斯辦好， 凡是有試辦托拉斯任務的主管部門，必須認真做好調查研究工作，必須根據我國具體情況， 研究如何辦好托拉斯的辦法，切實加強領導，選派得力幹部擔任托拉斯的領導工作，以便通 過典型試驗，取得經驗。”這是我國工業企業管理體製改革的偉大試驗。經過近兩年的試辦 證明：托拉斯普遍做到了產供銷協調，企業隻有一個“婆婆”，辦事快，效率高，效益好， 從而為工業管理體製改革提供了極可寶貴的經驗。