十六大以來，黨中央一直堅持把反腐倡廉作為關係中國特色社會主義事業興衰成敗、黨的生死存亡和國家長治久安的重大政治任務來抓。中央政治局每年都對黨風廉政建設和反腐敗工作進行專門研究。黨中央始終強調，“堅決反對和防止腐敗，是全黨一項重大的政治任務”。特別是十六屆六中全會通過的《中共中央關於構建社會主義和諧社會若幹重大問題的決定》，特別強調了“反腐倡廉是加強黨的執政能力建設和先進性建設的重大任務，也是維護社會公平正義和促進社會和諧的緊迫任務”。這一價值定位深刻、係統、全方位地闡述了新時期反腐倡廉工作的戰略意義和重要地位，不僅進一步闡發了深入開展反腐倡廉對於提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位、推進社會主義現代化事業的極端重要性和重要保障作用，更進一步詮釋了反腐倡廉作為建設和諧社會、現代化社會的重要目標任務的深刻內涵，為進一步加大反腐倡廉工作力度注入了新的動力，提供了重要的理論依據。
（三）反腐戰略的轉向
隨著“與社會主義市場經濟體製相適應的教育、製度、監督並重的懲治和預防腐敗體係”的建立健全和《聯合國反腐敗公約》的通過，以2004年為標誌，中國的反腐敗鬥爭在戰略上出現了三個戰略轉向，即：由被動防禦為主轉向主動進攻為主；由權力反腐為主轉向製度反腐為主；由事後監督為主轉向事前監督為主。
與此相適應，反腐敗鬥爭也在戰術打法上完成了三個轉變：從“小作坊式”個案反腐，向大規模的“集約式”規模反腐轉變；從紀檢機關，少數職能部門分散地、單打獨鬥式地反腐，向加強組織協調，整合反腐資源，合成作戰，發動人民群眾積極參與反腐轉變；從側重打擊腐敗，向懲處與預防腐敗並重轉變。
1．由被動防禦轉向主動進攻
從實踐的角度來看，被動防禦的戰術以治標為主，這就使反腐敗鬥爭始終陷於一種揚湯止沸而非釜底抽薪的守勢狀態。鬥爭無可奈何地被腐敗現象、腐敗行為、腐敗分子牽著鼻子走，常常顧此失彼，疲於奔命，往往事倍功半，甚至勞而無功。“三亂”未除，“五風”又刮，“兩個五條”剛發，“十麵埋伏”又起。
多年來，由於缺少主動進攻，鬥爭常常陷入進退兩難的尷尬境地。致使反腐敗鬥爭總是停留在“遊擊戰”的初級階段，以致缺乏建立和擴大“根據地”的整體意識。實踐證明，並非所有的小勝都能積為大勝，也不是所有的階段性成果，都能鞏固為最終成果。有專家指出，如果我們的反腐敗鬥爭，能像抗擊非典那樣動員各方力量主動出擊，那將取得更好的效果。
無論是為了打破反腐多年徘徊的僵局，還是為了改變反腐敗鬥爭的被動局麵，抑或是為了鞏固已取得的成果，都要求反腐敗鬥爭必須由被動防禦轉向主動進攻。
轉向主動進攻，就必須在腐敗極易多發高發的權力、資金、物資的密集領域，整合反腐資源，主動發起進攻，進行大兵團合成作戰。
2．由權力反腐轉向製度反腐
在中國共產黨的反腐敗鬥爭史上，大體經曆過了運動反腐、權力反腐和製度反腐三個階段。黨的十一屆三中全會後，運動反腐的模式逐漸退出曆史的舞台，權力反腐成為鬥爭的主要方式。
所謂權力反腐，就是指領導者以個人的權力或權威來治理腐敗的一種治理方式，它具有隨意性、易變性、專斷性和缺乏科學性、規範性、民主性等缺陷，主要體現的是領導者個人的意誌或者少數人的意誌，而不是法律和製度的意誌。因此，它是與製度反腐相對立的一種治理方式。這種治理方式習慣於“運動式”“戰役式”“突擊式”的工作方法，在具體實施過程中，它也常常因為缺乏製度的保障，而導致反腐力度因領導者的改變而改變，反腐重點因領導者的轉移而轉移。因此，它隻能解決一時的問題，而解決不了長久的監督問題。這也正是改革開放以來，全國各地、各部門、各行業反腐敗鬥爭發展不平衡的原因之一。
1980年8月，鄧小平在《黨和國家領導製度的改革》報告中指出：“克服特權等腐敗現象，既要解決思想問題，又要解決製度問題。”這次講話中他還談道：“製度好，可以使壞人無法橫行；製度不好，可以使好人無法充分做好事。”“製度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”1992年，鄧小平在提到反腐敗和廉政建設時再次強調：“還是要靠法製，搞法製靠得住些。”製度反腐成為我們黨反腐的重要發展方向。
製度反腐，實質上則是一種帶有根本性的預防和反對腐敗的製度治理措施。具體說，就是以製定規章、調整機構、整合職能方式，以科學、合理的製度手段，建立起一個預防和治理腐敗的有效機製。製度反腐具有穩定性、全局性、科學性、公正性和長期性等優點。
十六大以前，我們在談黨的建設時通常是“三大建設”，即思想建設、作風建設和組織建設。黨的十六大報告中提出了“黨內民主是黨的生命”，必須“注重製度建設和創新”。再加上“執政能力建設”，成為“五大建設”。由此，反對和防止腐敗必須立足於“製度反腐”。
十六大以來，中紀委在加大製度反腐的力度的同時，還通過製定規章、調整機構、整合職能等方式，接連推出了一係列比較重大的製度措施，以加大預防和反對腐敗的力度。比如這一時期陸續出台了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》《中國共產黨紀律處分條例》《國家公務員行政處分暫行條例》《中華人民共和國行政監察法實施條例》《財政違法行為懲處條例》等一批重要法規和製度。除此之外，還對2004年至2010年黨風廉政和反腐敗法規製度建設做出了整體規劃和具體部署。
3．由事後監督轉向事前監督
“放權讓利”是改革開放以來中國社會經濟改革中一個向下放權的過程。但是，由於一些地方和部門在得到下放的權力時，卻沒有得到及時有效的監督，以致有的有些地方和部門的一把手可以很方便地將下放的權力據為己有，由此導致出現了一種奇特的“權力反向運動”——中央向地方各級組織放權，而地方各級組織的權力向個人（主要是一把手）集中，致使一些地方和部門對領導幹部特別是一把手失去了應有的監督。
受現行監督體製的束縛，在監督實踐中的監督工作經常出現“這樣一種看得見管不著、管得著看不見”的現象。究其原因，關鍵在於這就是缺乏沒有事前監督的病根所在。為此，2003年，中紀委在改革和完善紀檢體製方麵做了兩個大的動作：其一是針對各省的“塊塊”方麵，組建了專門巡視機構；其二是針對各部委的“條條”方麵，對試點的派駐機構實行了統一管理，直接領導。二者的目的就是要加強事前監督。
為了使黨內巡視製度化、規範化和經常化，十六大報告明確提出：“改革和完善黨的紀律檢查體製，建立和完善巡視製度。”2003年8月，黨中央、國務院正式批準中紀委、中組部有關請示，隨即成立中紀委、中組部巡視工作辦公室和巡視組。按照中央要求，巡視組監督的對象主要是省（區、市）黨政領導班子及其成員，監督的主要內容包括四個方麵：貫徹黨的路線方針政策情況；執行民主集中製情況；選拔任用領導幹部情況；落實黨風廉政建設責任製、堅持“兩個務必”和廉政勤政情況等。這是中央加強對地方黨政領導班子監督的一個重大舉措。此後兩年內，中紀委、中組部按照黨中央的要求，共派出十批巡視組，對二十個省、區和中央國家機關六個部門開展了巡視工作。在巡視工作中，中央巡視組掌握了大量情況，及時向黨中央反映了許多重要問題和一些重大案件的線索，為中央決策提供了重要依據。黨的十六大以後，巡視工作製度化、規範化、經常化建設步伐不斷加快。
在巡視製度出現之前，上級黨委對下級領導班子及其成員的考察一般有三種：一是換屆前的考察，二是屆中的考察，三是個別提拔前的考察。這些考察的共同特點是目的單一，指向明確，就是考察誰能進班子，誰該出班子；考察時間較短，多則個把月，少則三兩天；接觸麵窄，難以深入。至於對任命後的下級領導班子的運轉情況、團結情況、選人用人情況、貫徹民主集中製的情況以及幹部進入領導班子的情況，則由於空間阻隔或由於有人欺下瞞上，上級黨委雖有所了解，但往往若明若暗、知之不多。“巡視製度解決的就是管得了的看不到，看得到的管不了的問題”，而且在三至五個月的較長的巡視時間內，容易反映出現實問題。
（四）紀檢體製改革的可喜成就
黨內紀檢雙重領導體製確立於黨的十二大。在十二大製定的《黨章》中規定：黨的中央紀律監察委員會在黨的中央委員會領導下工作，黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。這種紀檢雙重領導體製，得到以後黨的曆次代表大會的確認，並且沿用至今。然而，隨著形勢的發展，紀檢雙重領導體製顯現出一些與現實中黨的建設不相適應的突出問題。對此，2001年9月，中共十五屆六中全會提出“紀律檢查機關對外派出機構實行統一管理”的設想。2002年，中紀委、監察部按照“調整職能、理順關係、總結經驗、有序推進”的要求，先後在衛生部、國家發展和改革委員會等八個部門進行了派駐機構統一管理試點工作，各試點單位不再受同級黨組領導，而受中央紀委和監察部直接領導。中紀委明確提出，要在中央國家機關就派出機構實行統一管理進行試點，將試點單位的派出紀檢組由現行的中紀委與所在部門黨組雙重領導改變為中紀委直接領導。在紀檢機關的職能方麵，黨的十六大通過的黨章增加了協助黨委組織協調反腐敗工作的內容，以與黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾的支持和參與的反腐敗領導體製和工作機製相一致。在紀檢機關的經常性工作的規定中，增加了對黨員領導幹部的權力監督和保障黨員權利的內容，使原來黨章規定的三項經常性工作成為五項經常性工作。2003年6月，吳官正同誌在有關會議上強調，要積極穩妥地推進派駐紀檢監察機構統一管理試點工作，使派駐機構的職責、權限、工作關係，既能夠充分體現中央關於加強監督的精神，又便於派駐機構繼續協助黨組和行政領導班子抓好部門及係統的紀檢監察工作。十六大之前，中紀委已對駐衛生部、國家藥品監督管理局和國家工商總局紀檢監察機構試行統一管理的試點；十六大以後又增加了幾個部門。黨的十六屆四中全會在《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》中指出，改革和完善黨的紀律檢查體製；加強對權力的製約和監督。為了增強黨的拒腐抗變和抵禦風險的能力，必須不斷研究新情況，解決新問題，創建新機製，從而使黨的執政方略更加完善、執政體製更加健全、執政方式更加科學、執政基礎更加鞏固。
十六大以來，黨中央陸續采取了一些重大戰略舉措，力圖改革和完善黨的紀檢體製。
（1）出台了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，該條例首次明確規定各級紀委是黨內監督的專門機構機關，突出把製度載體視為監督的關鍵環節和根本途徑，十項製度整體推進，使專門監督有章可循。隨後，又頒布了可操作性的規定及實施細則。
（2）建立了中央和省兩級巡視製度，完善派駐紀檢組製度，實行垂直領導。《中國共產黨黨內監督條例（試行）》明確規定：“紀委對派駐紀檢組實行統一管理”，將紀檢機關的“雙重領導”體製改為由上級紀委統一管理、直接領導。這是紀檢體製改革的重大突破，也是紀檢體製改革的重要內容。2004年，中紀委啟動改革步驟，對派駐部委的紀檢監察機構實施統一管理，其顯著的特點是“兩個不再”，即：各部委的紀檢組組長、監察局局長不再從所在部門產生，而由中紀委直接委派；各試點單位不再受同級黨組領導，而受中紀委直接領導。繼《中國共產黨黨內監督條例》之後，中紀委和中組部2003年6月又頒布了《關於巡視工作的暫行規定》，進一步規範了工作程序，逐步加大對黨政機構和金融機構的巡視力度，省級巡視向縣（市、區）延伸，加強紀檢機關對派駐機構的統一管理，強化了對所駐部門的經常性監督。比如，中紀委對中央各部委實行派駐紀檢組製度。2003年建立的五個中央巡視組，是專門的巡視機構和專職巡視隊伍，在多名經驗豐富的省部級領導幹部帶領下，分赴貴州、湖南、吉林、江蘇、甘肅、海南、四川等省進行巡視，加強了對省級領導班子及其成員的監督。此後，中紀委在2005年1月頒布《建立健全教育、製度、監督並重的懲治和預防腐敗體係實施綱要》，不久又做出一個新的動作，被輿論界稱為“三個不再”：駐商務部的紀檢組不再歸商務部黨組領導；不再有商務部的人參加到紀檢組來；中央巡視組對已經實行了這兩個“不再”的，不再進行督察。
（3）在地方市、縣級擴大黨代會常任製試點，為創新黨的領導體製積累經驗。與此同時，逐步擴大紀檢部門對同級黨委的監督權力，並出台了相關的製度措施，從而使紀檢機構的職能作用得到強化。這些重大舉措，都涉及了體製層麵的改革，被人們譽為改革的“三大板斧”。這些情況和細節足以說明黨中央已著手改革黨的紀檢體製。
三、首次設立國家級預防腐敗專門機構——國家預防腐敗局（一）組建國家預防腐敗局：中國反腐必由之路2003年10月31日，第五十八屆聯合國大會通過了《聯合國反腐敗公約》。這是聯合國曆史上第一個指導國際反腐敗鬥爭的法律文件，對世界反腐敗鬥爭具有裏程碑意義。作為一部旨在預防和打擊腐敗、加強反腐敗國際合作的國際法律文件，它體現了國際社會治理腐敗的共同意願和決心，對促進各國國內的反腐敗工作、加強國際領域的反腐敗合作具有重要意義。
2003年12月10日，中國由監察部、外交部委派代表在墨西哥的梅裏達正式簽署了《聯合國反腐敗公約》。此後，經中央同意，中央紀委、監察部會同十五個部門，組成了研究實施《公約》工作協調小組。經過一年多的努力，形成了在報送中央的《關於批準〈聯合國反腐敗公約〉並解決相關重要問題的意見》，其中的建議之一是“設立國家預防腐敗局”。2005年6月，中央原則同意了該意見。
2005年10月27日，十屆全國人大常委會第十八次會議審議並批準了《聯合國反腐敗公約》。該公約第二章的兩個條目專門提到“預防腐敗政策”，其中，第六條明確規定，各締約國均應當根據本國法律製度的基本原則，“確保設有一個或酌情設有多個機構”以預防腐敗，並賦予這些機構“必要的獨立性”，以及“必要的物資和專職工作人員”。公約強調了“更加高效而有力地預防和打擊腐敗”的反腐敗宗旨，創設了腐敗犯罪所得資產的追回措施，規範了反腐敗的國際合作內容和方式，包括司法協助、引渡、被判刑人的移管、刑事訴訟的移交、執法合作、聯合偵查和特殊偵查手段等條款。
2007年2月13日“兩會”前夕，中紀委副書記幹以勝在新聞發布會上透露，2007年將加強反腐敗國際合作。目前正在積極籌建國家級的預防腐敗的專門機構，借鑒國際上一些有效的預防腐敗的做法，組建成立國家預防腐敗局，這是認真履行《聯合國反腐敗公約》所規定的義務。
3月12日，參加湖南代表團全團會的全國人大代表、中紀委副書記夏讚忠透露，國家預防腐敗局已通過了中編辦審批，具體掛牌和運作時間尚未確定。
5月15日，中央紀委副書記夏讚忠說，為了實現預防腐敗工作的法製化、規範化，加大預防腐敗工作力度，適應開展反腐敗國際合作的需要，“我們正積極組建國家預防腐敗機構”。
黨中央、國務院曆來高度重視預防腐敗工作。國家預防腐敗局的成立，是黨中央、國務院科學判斷形勢，為深入推進預防腐敗工作采取的一項重大舉措，也是我國反腐倡廉建設向縱深發展的必然要求。這一機構成立得及時，而且將在反腐敗鬥爭中發揮了重要的作用。
成立國家預防腐敗局具有重大意義：（1）有利於協調各部門預防腐敗的相關工作，形成預防腐敗的整體合力。國家預防腐敗局的首要職責是負責全國預防腐敗工作的組織協調、綜合規劃、政策製定、檢查指導。隨著改革的深入，有些從源頭上預防腐敗的根本性、綜合性措施，需要多個部門協同配合才能有效實施，國家預防腐敗局可以在其中發揮組織協調作用，保證目標的實現。
（2）有利於拓展工作領域，形成全社會預防腐敗的良好局麵。國家預防腐敗局的工作範圍除了涵蓋黨和國家機關外，還將企業、事業單位以及社會團體、中介機構等各類社會組織納入了統一協調、綜合指導的範圍，拓展了預防腐敗的工作領域和覆蓋麵，有利於增強預防腐敗工作的整體效果。
（3）有利於增強預防腐敗的能力，提高工作的專業化水平。國家預防腐敗局的成立，意味著我們建立起了一支專門的防腐隊伍，能夠長期專注於預防腐敗工作。通過采集、分析有關信息，建立反映廉政狀況的指標體係，深入腐敗高風險的領域和部位，建立腐敗預警機製，推動製定、實施預防腐敗的法規製度和政策措施，積極進行組織協調和監督指導，從而提高預防腐敗的前瞻性、科學性、針對性和有效性。
（4）有利於加強預防腐敗的國際交流與合作。腐敗是國際社會共同麵臨的課題。通過國際交流與合作來預防和打擊腐敗，是國際社會的共識。加強這方麵工作，有助於形成對我國反腐敗有利的國際輿論環境，有利於借鑒國際社會預防腐敗的經驗，促進國內的反腐倡廉建設。成立國家預防腐敗局，是我國履行《聯合國反腐公約》規定義務的重要體現，展示了展現了我國負責任大國的良好形象，向全世界表明了我們黨和國家預防腐敗的堅強決心和有力措施，對我國今後開展預防腐敗的國際合作，將產生重要而積極的影響。國家預防腐敗局的成立，還使我國開展預防腐敗國際交流與合作和國際援助有了歸口機構，有利於這項工作的統籌規劃、統一部署和協調行動。
（二）國家預防腐敗局的職責
國家預防腐敗局的主要職責有三項：一是負責全國預防腐敗工作的組織協調、綜合規劃、政策製定、檢查指導；二是協調指導企業、事業單位、社會團體、中介機構和其他社會組織的預防腐敗工作；三是負責預防腐敗的國際合作和國際援助。按照“三定”方案，國家預防腐敗局列入國務院直屬機構序列，在監察部加掛牌子。國家預防腐敗局領導職數為一正二副，局長由中央紀委副書記、監察部部長兼任。國家預防腐敗局下設辦公室，作為辦事機構，承擔國家預防腐敗局的日常工作。
另外，國家預防腐敗局認真學習貫徹胡錦濤總書記“6·25”講話和之後召開的十七大精神，認真總結各地區、各部門在預防腐敗方麵已有的工作經驗，積極借鑒國際上的有益經驗，努力把預防腐敗工作引向深入；以加強對權力運行監督製約為重點，采取有效措施防止權力濫用。
國家預防腐敗局主要通過以下幾個方麵來發揮其職能作用：一是加強對預防腐敗工作全局性、戰略性問題的研究，切實抓好預防腐敗的組織協調、綜合規劃和政策製定，建立必要的組織協調機製，增強工作的針對性、主動性。深刻領會、準確把握國家預防腐敗局的職責和定位，建立必要的組織協調機製，盡快正常運行。二是積極探索，通過深化改革，從源頭上解決腐敗問題。對一些腐敗易發多發的領域和環節，組織各方麵力量開展專題調研，提出治本對策建議。三是要以加強對權力運行監督製約為重點，加強預防腐敗的政策研究，采取有效措施防止權力濫用，不斷創新和完善預防腐敗的各項製度，著力推動製度的落實，逐步實現預防腐敗工作的專業化、規範化和法製化。四是集思廣益，群策群力，建立預防腐敗的信息共享機製，分析識別腐敗高風險的領域和部位，推動建立反映廉政狀況的指標體係和預警機製，逐步形成各部門通力合作，齊抓共管，全社會共同參與預防腐敗的良好局麵。
（三）國家預防腐敗局的工作與成就成效1．加強組織協調，建立預防腐敗工作機製為了加強對預防腐敗工作的組織協調，國家預防腐敗局與中央紀委、中央組織部、全國人大常委會法工委、最高人民法院、最高人民檢察院、國家發展改革委、監察部、財政部、中國人民銀行、審計署、國務院國資委、國務院法製辦等十三個部門和單位建立了預防腐敗工作聯席會議製度。其主要職能是加強預防腐敗工作的組織協調，把承擔預防腐敗重要職能的部門和單位聯係起來，在發揮各自職能的基礎上，形成整體合力。聯席會議辦公室設在國家預防腐敗局辦公室。
“聯席會議的主要職能是加強預防腐敗工作的組織協調，把承擔預防腐敗重要職能的部門和單位聯係起來，在發揮各自職能的基礎上，形成整體合力。作為預防腐敗工作宏觀決策層麵的重要機製，聯席會議能夠協調推動解決預防腐敗工作中的重要改革和製度建設等方麵的問題。”