（二）反腐敗鬥爭的新形勢
2008年1月，胡錦濤在第十七屆中央紀委第二次全會上強調，要按照黨的十七大提出的要求，準確把握黨風廉政建設和反腐敗鬥爭麵臨的形勢和任務，充分認識反腐敗鬥爭的長期性、複雜性、艱巨性。認清及科學地對待反腐敗鬥爭形勢，關係到政治立場和價值觀，事關反腐倡廉建設能否得到廣大人民群眾的支持，反腐倡廉工作能否順利開展，在認識上不能有絲毫含糊。
1．腐敗的新規律與新趨勢
當前，貪汙賄賂犯罪雖然總體上得到了有效的遏製，但是在一些地方和領域，仍然呈高發態勢，並且出現了一些新規律、新趨勢。根據有關資料顯示，主要有以下幾種：（1）腐敗“落勢化”。顧名思義，是指腐敗現象從較高職位向下移落、向基層滲透的變化趨勢，腐敗現象所涉主體可能就是科級幹部甚至是普通人員。[5]這些幹部的一個重要特點就是年輕。從本質上來說，目前很多年輕幹部為官的環境已經形成了腐敗機製，而且用人製度由於受到“幹部年輕化”形而上學思想的影響，“平庸者上”“帶病提拔”“帶病在崗”的現象屢見不鮮[6]，導致“低職務”腐敗現象越來越多。而這種腐敗落勢化現象的可怕之處在於幹部權力意識的腐敗。具體表現為，在很多公職人員看來，隻要有權就應該去“用”。
（2）腐敗“潛規則化”。它是指在特定領域內按照默認的某種行為方式行事的潛在的遊戲規則，具有秘密、潛在、默契、未做正式規定卻心照不宣等特點。有的“潛規則”甚至呈現公開發展趨勢，挑戰道德底線和國家的規則秩序。醫生開刀拿紅包，采購人員拿回扣，甚至教育係統不斷提高的讚助費都成為大家司空見慣的事情。晏大彬案件暴露出交通領域因收受賄賂泄露標底，或出賣承包工程的“潛規則”，以及“豆腐渣”工程的後果。晏大彬貪腐之時，其妻付尚芳因幫他洗錢，而被指控犯有“洗錢罪”，成為刑法修改後首例適用新罪名的案件。
（3）腐敗“年輕化、高學曆化”。南方某市紀委書記曾向社會透露這樣一組數字：在該市2008年違紀違法的二百二十二位各級別領導幹部中，三十一歲至四十五歲的領導幹部竟然占了百分之四十八點二，凸顯腐敗“年輕化”趨勢。[7]過去常見的“五十九歲現象”不再突出，隨著幹部的年輕化，腐敗案件中的“70後”“80後”現象也逐漸顯現。三十五歲左右的幹部已經成為當前職務腐敗的高發群體。廣州市政府召開廉政工作會議通報的一些數字引人深思：2007年、2008年兩年間，廣州市各級紀檢監察機關共立案查處違反黨紀政紀案件五百八十件六百三十七人，其中，政府係統違紀違法案件一百九十八件二百二十七人，而三十一至四十五歲年齡段的就占百分之五十五點九五，共計一百七十七人。[8]（4）腐敗“隱蔽化”。隨著社會經濟生活的多元化，一些腐敗案件的作案手段更加隱蔽，案情更加複雜。腐敗分子通過一些表麵上看似合法的經濟活動來掩蓋其非法牟利的實質。有的借國有企業重組改製或國有土地出讓的機會，將國有資產或資源賤賣給親戚朋友；有的本人或通過家屬以低價購買、借用、不過戶等方式從不法商人那裏獲取住房、小汽車等，進行權錢交易；有的通過洗錢將贓款轉移境外後出逃，有的通過操作股票、期貨來達到受賄行賄的目的。據不完全統計，當時約有四千名貪汙賄賂犯罪嫌疑人攜公款五十多億元在逃。
（5）腐敗“群體化、複雜化”。“串案”“窩案”犬牙交織、錯綜複雜，是這一時期中央和各地反腐敗鬥爭中遇到的一個新問題。腐敗“串案”“窩案”頻頻發生，說明在一些地方、一些單位，腐敗現象早已不是腐敗分子單槍匹馬式的個人行為，也不是腐敗分子順手牽羊式的偶一為之，而正朝著群體化、職能化的方向發展，腐敗分子由於共同的利益追求和利害關係而相互勾結，沆瀣一氣，形成了一個個根深蒂固、或大或小的利益集團。[9]此類“腐敗窩案”的最大特點，就是腐敗分子勾結在一起，形成一張“腐敗關係網”。他們臭味相投，狼狽為奸，少則幾人、十幾人，多則幾十人、幾百人；小則一個家庭、一個單位，大到一個係統、一個地區，全部由他們所掌控。況且，其中不少人身居要職，手中掌握一地、一單位的人事、財經大全。這樣的“腐敗關係網”一旦形成，就很難被攻破。許多案件的查處，往往拔出蘿卜帶出泥。檢察機關從一條線索、一起案件入手，經過滾動深挖，帶出了一批“窩案”“串案”，有的涉及數十人甚至上百人。中央查處的震驚全國的“陳良宇案”就是典型的一例，其牽扯的涉案人員之多、身份之全令人咂舌。
（6）出現一些“裸官”現象。最近幾年，“裸官”一詞越來越流行。該詞最早出現在一篇名為《還有多少貪官在“裸體做官”》的博文中。由此引出的“裸官”現象，也越來越受到社會的關注。“裸官”，即“裸體官員”的簡稱，是指配偶和子女非因工作需要均在國（境）外定居或加入外國國籍或取得國（境）外永久居留權的公職人員。這類貪官走的是“分步出逃法”，先以種種“合理的”名目，將妻子兒女弄出境外，然後暗度陳倉，將巨額國有資產非法轉移出境，以解決一家老小的後顧之憂，貪官則暫時留在國內以掩人耳目，一旦有風吹草動，便迅速抽身外逃，溜之大吉。
針對這種情況，中央和地方頻出新規限製“裸官”，前移反腐關口、強化權力監督。2010年2月22日，監察部在其網站發布《國家預防腐敗局2010年工作要點》，監管裸官首次成為預防腐敗局工作的重點。2010年4月23日，中共中央政治局審議了《關於領導幹部報告個人有關事項的規定》和《關於對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的暫行規定》。其中，《關於領導幹部報告個人有關事項的規定》要求，領導幹部應當報告本人婚姻變化和配偶、子女移居國（境）外、從業等情況，包括：本人的婚姻變化情況，持有因私出國（境）證件的情況，因私出國（境）的情況，子女與外國人、無國籍人通婚的情況，子女與港澳及台灣居民通婚的情況，配偶、子女依據國（境）外的情況。[10]《關於對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的暫行規定》則對已有配偶或子女移居國外的國家工作人員的相關事項做出明確規定。
2．剖析腐敗“越反越厲害”的假象近年來，在黨和政府不斷加大打擊腐敗力度的同時，社會上卻形成了一種假象，即腐敗現象似乎是“越反越厲害”了。究其原因，主要有以下幾點[11]：（1）對腐敗問題認識上的偏差。改革開放三十年來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的偉大成績，國家的經濟實力和綜合國力不斷提高，人民生活顯著改善。但同時，這場曆史上從未有過的大改革大開放必然要涉及深層次的利益調整，不可避免地帶來這樣那樣的社會問題。由於有的問題背後不同程度地存在黨員幹部官僚主義、失職瀆職等現象，群眾容易情緒化地把許多問題都歸結為腐敗。另外，看問題的角度不同也容易造成認識偏差。
（2）衡量反腐敗成效標準的不確定性。反腐倡廉是黨和國家建設的重要工作，歸根到底屬於上層建築的範疇。相對於經濟建設各項工作，衡量反腐敗成效並沒有定量標準，反腐敗所產生的經濟社會效果，有的體現得不是很充分，也不那麼及時。就查處違紀違法案件而言，揭露出來的腐敗分子越多，既可能意味著反腐敗的力度加大，腐敗的“機會”越來越小，又容易讓人聯想到腐敗問題很嚴重，似乎是腐敗現象“無處不在”。
（3）對反腐敗成效的宣傳乏力。反腐倡廉的宣傳是一件政治性、政策性、敏感性都很強的工作，把握不好就可能造成負麵影響。一些地方對反腐倡廉成效的主動宣傳不足、謹慎有餘，甚至抱有“寧縱毋枉”的想法，客觀上為流言蜚語提供了傳播空間。同時，宣傳的方式方法過於簡單，不能真正貼近實際、貼近群眾，造成這樣一種“你說你話，我信我謠”的怪現象。
（4）別有用心的惡意詆毀和攻擊。西方敵對勢力一刻也沒有停止對我國實施“西化”、分化的政治戰略，而且進行著範圍更加廣泛、手段日益多樣、形式更加隱蔽的滲透和破壞活動。他們搞滲透和破壞的手段之一，就是利用腐敗問題大做文章，誇大其詞，蠱惑人心。他們將腐敗問題政治化，汙蔑黨和政府反腐敗的行動和決心，把查處的腐敗分子說成是政治鬥爭的犧牲品；將腐敗問題擴大化，否定幹部隊伍的主流是好的，妄稱共產黨領導幹部都是腐敗分子；將腐敗概念泛化，將違紀與腐敗混為一談，把工作中的失誤都說成“腐敗造成的”。
反腐敗鬥爭是一項長期艱巨的任務，世界上沒有也不可能有哪個國家和地區，能夠斷言消滅腐敗。由於種種原因，我國現階段的反腐敗鬥爭麵臨有利條件與不利因素並存、成效明顯與問題突出並存的複雜局麵。我們要始終保持清醒頭腦，全麵、客觀、理性地看待我國現階段出現的腐敗現象，既不能妄自菲薄，又要警惕有人無中生有、借題發揮，幹擾和影響反腐敗鬥爭的進程。
二、十七大對反腐倡廉建設的新部署黨的十七大報告號召全黨切實改進黨的作風、著力加強反腐倡廉建設，要求充分認識反腐敗鬥爭的長期性、複雜性、艱巨性，把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，旗幟鮮明地反對腐敗。堅持“標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防”的方針，紮實推進懲治和預防腐敗體係建設，拓展從源頭上防治腐敗工作領域。根據反腐敗鬥爭的新情況新要求，黨中央做出重要部署：首先，強調把“反腐倡廉建設”放在更加突出位置，與黨的思想建設、組織建設、作風建設、製度建設並列為“五大建設”；其次，在重申胡錦濤“6·25”重要講話中“三個更加注重”（更加注重治本、預防和製度建設）的論述後，首次提出“加強廉政文化建設”，以此形成拒腐防變長效機製、反腐倡廉製度體係和權力運行監控機製，建立健全教育、製度、監督並重的懲治和預防腐敗體係。
（一）十七大報告對反腐倡廉建設的基本認知縱觀黨的十七大報告的三大板塊十二個部分，都直接或間接涉及反腐倡廉建設方麵的內容。其中，最集中、最直接的是報告的第十二部分，即“以改革創新精神全麵推進黨的建設新的偉大工程”部分，對反腐倡廉建設工作作了高度概括，並提出總體要求。具體包括三個層次的內容：（1）深刻闡述了反腐倡廉的重大意義。報告指出，“中國共產黨的性質和宗旨，決定了黨同各種消極腐敗現象是水火不相容的。堅決懲治和有效預防腐敗，關係人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務”。
（2）深刻闡述了反腐倡廉的基本形勢與總體思路。報告指出：“全黨同誌一定要充分認識反腐敗鬥爭的長期性、複雜性、艱巨性，把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，旗幟鮮明地反對腐敗。堅持標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防的方針，紮實推進懲治和預防腐敗體係建設，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本、更加注重預防、更加注重製度建設，拓展從源頭上防止腐敗工作領域。”
（3）深刻闡述了深入推進反腐倡廉需要做好的一些重要的具體工作。包括嚴格執行黨風廉政建設責任製，堅持深化改革和創新體製，加強廉政文化建設，健全紀檢監察派駐機構統一管理，完善巡視製度，加強領導幹部廉潔自律工作，堅決糾正損害群眾利益的不正之風，堅決查處違紀違法案件，依法嚴懲腐敗分子。
（二）從“反腐倡廉工作”到“反腐倡廉建設”
“建設”一詞，從一般意義上講，指的是創立或從事一項特定的事業。通常我們所說的現代化建設、精神文明建設等，都包含了這樣的意思。反腐倡廉建設是胡錦濤2007年6月25日在中央黨校發表重要講話時提出的新概念。黨的十七大報告把反腐倡廉建設放在與思想建設、組織建設、作風建設、製度建設並列的地位，強調以改革創新精神全麵推進黨的建設新的偉大工程，這在黨的文獻中還是第一次。黨的十七大鮮明提出反腐倡廉建設的重大命題，為深入開展黨風廉政建設和反腐敗鬥爭指明了前進方向。“反腐倡廉建設”這一重大命題的提出具有重大意義並蘊含著深刻含義。
1．反腐倡廉定位為“建設”的曆史必然毛澤東在《實踐論》中講道：“實踐、認識、再實踐、再認識，這種形式，循環往複以至無窮，而實踐和認識之每一循環的內容，都比較地進到了高一級的程度。”中國共產黨對反腐倡廉規律的認識和探索，就是在改革開放的偉大實踐中，在黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的過程中逐步深化和不斷完善的。反腐倡廉建設這一重大命題的提出，就是辯證唯物主義認識論在反腐倡廉領域的生動體現。[12]1992年黨的十四大把開展反腐敗鬥爭作為一項重大任務提到全黨麵前，旗幟鮮明地指出，在改革開放的整個過程中都要反腐敗，把端正黨風和加強廉政建設作為一件大事，下決心抓出成效，取信於民。1993年召開的第十四屆中央紀委第二次全會，對新形勢下的反腐敗鬥爭做出部署，提出加強領導幹部廉潔自律、嚴肅查辦違紀違法案件、認真糾正部門和行業不正之風三項工作格局。實踐證明，這種側重遏製腐敗現象的部署在當時的曆史條件下是非常正確的。隨著反腐敗鬥爭的深入，我們黨逐漸認識到，在堅決懲治腐敗的同時，必須加大從源頭上防治腐敗的力度。1997年黨的十五大提出，反腐倡廉要堅持標本兼治，教育是基礎、法製是保證、監督是關鍵。通過深化改革，不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。2000年召開的第十五屆中央紀委第五次全會，對實行行政審批製度、財政管理製度和幹部人事製度三項改革做出部署，目的就是要從“權、錢、人”三個關鍵環節入手，鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。
2002年，黨的十六大針對建立社會主義市場經濟體製過程中出現的新情況、新問題，提出堅持標本兼治、綜合治理的方針，逐步加大治本的力度。加強教育，發展民主，健全法製，強化監督，創新體製，把反腐敗寓於各項重要政策措施之中，從源頭上預防和解決腐敗問題。十六屆三中全會根據形勢的發展變化，提出建立健全與社會主義市場經濟體製相適應的懲治和預防腐敗體係。十六屆四中全會進一步強調，堅持標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防的方針，抓緊建立健全懲治和預防腐敗體係。黨的十七大將“堅持標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防的方針，建立健全懲治和預防腐敗體係”的要求寫入黨章，以黨內根本法規的形式固定下來。
回顧這段反腐倡廉曆程，可以清楚地看到，中國共產黨堅持從改革開放的偉大實踐中汲取營養，在反腐倡廉的實踐中不斷探索規律，根據形勢和條件的變化不斷完善反腐倡廉的指導方針、工作原則和基本要求。堅持標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防的方針，建立健全懲治和預防腐敗體係，是中國共產黨為做好新形勢下反腐倡廉工作做出的重大戰略決策和取得的重要理論成果。黨的十七大提出以完善懲治和預防腐敗體係為重點加強反腐倡廉建設，進一步豐富和發展了這一重大決策和理論成果。將反腐倡廉定位為“建設”，並且同黨的思想建設、組織建設、作風建設、製度建設一起，確定為黨的建設的基本任務，體現了我們黨對反腐倡廉規律認識的不斷深化，也是反腐敗鬥爭深入發展的必然要求。
2“反腐倡廉建設”提出的意義及其特征“反腐倡廉建設”的提出是重大的理論創新，實現了廉政建設和反腐敗鬥爭的完整結合，標誌著反腐倡廉工作常態化、係統化，充分體現了中央關於反腐敗鬥爭長期性、複雜性和艱巨性的基本判斷，把反腐倡廉工作的重要性提到了一個前所未有的高度。
“反腐倡廉建設”除具有重大的理論創新外，還有五個方麵的特征，即：長期性、規劃性、係統性、穩定性和科學性。
（1）長期性。既然是建設，那麼其任務就不是一天兩天的、一年兩年的，而是要經過比較長的時期。我國正處於並將長期處於社會主義初級階段，腐敗現象滋生的土壤和條件在短期內難以消除。我國社會主義市場經濟體製初步建立，但一些領域體製機製還不完善；社會主義民主政治建設不斷推進，但形成完善的法治環境和有效的監督機製還需要一個過程；社會主義精神文明建設不斷加強，但拜金主義、享樂主義和極端個人主義等腐朽思想對黨員幹部的影響不可低估；黨的執政能力建設和先進性建設取得重要進展，但仍有一些基層組織存在管理不嚴、軟弱渙散的問題。這些都決定了現階段反腐敗必然麵臨有利條件與不利因素並存、成效明顯與問題突出並存的複雜局麵。鄧小平同誌曾經指出，要“一手抓改革開放，一手抓懲治腐敗”，“在整個改革開放過程中都要反對腐敗”。將反腐倡廉定位為“建設”，有利於統一全黨全社會的思想認識，把反腐倡廉作為一項經常性的工作常抓不懈，為改革開放和現代化建設提供堅強保證。
（2）規劃性。隨著反腐敗鬥爭的深入，我們黨逐步認識到，反腐倡廉建設必須統籌規劃，整體推進。2005年1月頒布的《建立健全教育、製度、監督並重的懲治和預防腐敗體係實施綱要》，既提出了建立健全懲治和預防腐敗體係的近期目標，又提出了遠期目標，實際上也為當前和今後一個時期的反腐倡廉建設繪就了一張藍圖。在認真總結近年來實踐經驗、科學判斷形勢的基礎上，2008年5月黨中央頒布了《建立健全懲治和預防腐敗體係2008—2012年工作規劃》。該規劃以黨的十七大精神為指導，確定了教育、製度、監督、改革、糾風、懲處六項工作部署，目的就是要通過製定具體化的任務和措施，一步一個腳印地不斷完善懲治和預防腐敗體係。反腐倡廉建設的提出，標誌著我們黨將更加注重從宏觀上總體規劃，有目的、有計劃、有步驟地把反腐倡廉不斷推向深入。
（3）係統性。反腐倡廉不能是單打一，而必須堅持全黨抓、抓全黨，注意整合各方麵的資源和力量，形成全黨全社會共同推進反腐倡廉的整體合力，這也是我們黨在反腐敗鬥爭實踐中總結出的一條重要經驗。
近年來，我們黨逐步健全完善了“黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠人民群眾支持參與”的反腐敗領導體製和工作機製。每當出台全局性的重大部署後，中央隨即製訂相應的分工方案，把相關工作分解到中央和國家機關有關部門。每年反腐倡廉工作任務確定後，中央紀委都按照黨風廉政建設責任製的要求，提出分工意見，明確有關部門的責任，提出具體要求。各部門亦將反腐倡廉與各自的業務工作緊密結合起來，緊緊抓住重點領域和關鍵環節，建章立製，堵塞漏洞，用改革的思路和發展的辦法解決腐敗問題，取得了明顯成效。
將反腐倡廉定位為“建設”，也進一步明確了黨委在加強反腐倡廉建設中的主要責任，有利於各級黨委切實擔負起反腐倡廉建設的政治責任，把反腐倡廉建設自覺融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設之中，也有利於充分調動各地各部門抓反腐倡廉的積極性和創造性，形成協調配合、相互促進的工作機製，進一步鞏固和發展全黨動手、齊抓共管的良好局麵，把反腐倡廉作為一項係統工程不斷向前推進。
（4）穩定性。反腐倡廉建設作為一項宏大的工程，要打下穩固的基礎，就必須在保持懲治腐敗強勁勢頭的同時，著力加強製度建設，通過科學管用的製度設計懲治和防範腐敗。
近年來，我們黨堅持改革統攬預防腐敗的各項工作，大力推進體製機製創新，圍繞人、財、物管理使用等關鍵環節，不斷完善監督製約機製，不斷鏟除滋生腐敗的土壤和條件。例如在行政審批方麵，逐步減少和規範行政審批，推廣行政審批電子管理和監控係統，完善公示、聽證、一站式審批等製度，規範了行政審批權的運行。在幹部人事製度方麵，製定黨政領導幹部職務任期、交流、任職回避等規定，推行競爭上崗、常委會票決、任前公示等措施，防止“跑官要官”問題的發生。在投資體製方麵，推行核準製和備案製，實行政府投資項目公示製和重大項目專家評議製，建立後評價製度和責任追究製度等。這些改革措施的推行，已初顯成效，但任務仍然十分艱巨。反腐倡廉建設的提出，有利於更加牢固地樹立製度反腐的理念，努力形成用製度管權、按製度辦事、靠製度管人的體製機製，充分發揮製度建設在反腐倡廉中的作用。
（5）科學性。科學發展觀是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想，是我國經濟社會發展的重要指導方針，也是開展黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的根本指導思想。反腐倡廉建設的提出，充分體現了以科學發展觀指導黨的建設的新視野，是反腐倡廉貫徹科學發展觀的重要體現。開展反腐倡廉建設，必須從變化著的世情、國情、黨情出發，認真研究新形勢下反腐倡廉的特點和規律，自覺按照客觀規律辦事，更加科學地判斷反腐倡廉的現狀和走勢，更加科學地確定工作思路，更加科學地調配資源和力量，更加科學地設置懲治和預防腐敗的體製機製，不斷增強反腐倡廉的主動性、前瞻性和有效性。[13]（三）堅持“標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防”的方針2007年10月21日，黨的十七大通過了修改後的黨章，在總綱關於黨的建設基本要求中增加了“堅持標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防的方針，加強黨風建設和廉政建設”的內容。
黨章是黨內根本大法。黨的十七大第一次將反腐倡廉方針寫入黨章，既充分體現了全黨的共識，又是對近年來反腐倡廉實踐經驗的科學總結和充分肯定。“十六字”方針以黨內根本大法的形式固定下來，標誌著反腐倡廉建設進入了法製化、規範化、係統化的新階段，對深化和發展中國特色反腐倡廉道路、推進反腐倡廉實踐具有重大而深遠的意義。“堅決懲治腐敗是我們黨執政能力的重要體現，有效預防腐敗更是我們黨執政能力的重要標誌。隻有抓好從嚴懲治，才能有效遏製腐敗現象的蔓延，為注重預防創造條件。隻有抓好預防，才能鞏固和發展反腐倡廉的成果，有效解決腐敗問題。”[14]1．“十六字”方針的傳承黨的十一屆三中全會以後，隨著黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來，以鄧小平為核心的黨的第二代中央領導集體堅持一手抓改革開放，一手抓懲治腐敗，探索在不搞政治運動的條件下端正黨風，反對腐蝕的新途徑。
1993年第十四屆中央紀委第二次全會貫徹落實十四大精神，提出加強領導幹部廉潔自律、嚴肅查辦違紀違法案件、認真糾正部門和行業不正之風三項工作格局。在這次會議上，江澤民提出了懲治腐敗要標本兼治的思想，指出“最基本的，要靠教育，靠法製”。