日本讓步了
一
袁世凱的主要希望還是在西方列強身上。在統率辦事處致各地方當局的密電中，袁世凱期望的結果是“歐美輿論一致反對”，日本“受無數牽製，計不得逞”。
日本耍橫，袁世凱是無力硬擋的。可日本這樣做也是虎口奪食，趁歐美國家注意力都在歐洲戰場的時候把原本屬於歐美的利益霸占過來，引虎驅狼、讓歐美力量遏製日本就是袁世凱最大的對策了。他透過外交渠道表達了對日強硬態度。如俄國駐華公使庫朋斯齊向國內報告：“總統派人來告訴我……他已毅然決定，對那些他認為蓄意侵犯中國主權的日本要求，在任何情況下，即使日本訴諸武力，他亦決不讓步。”
結果多少符合袁世凱的預期。首先是日本的盟國英國對日本覬覦長江流域英國勢力範圍表示“關心”，然後是美國重申了門戶開放的精神。美國公使芮恩施表明：“美國從未放棄在華的任何條約權益。”在遏製日本擴張問題上，歐美國家和中國站在一邊，但在更大範圍內歐美各國需要仰仗日本。在第一次世界大戰問題上，在維持東亞秩序問題上，列強和日本的立場是一致的。而且列強被戰爭拖累，無力也不想對日本采取強硬態度。他們除了關切地詢問交涉內容外，主要是“勸告”日本的擴張步伐不要邁得太大。芮恩施把歐美的做法形象地比作“等於在人家已經把門怦的一聲關起來之後，我們才通過門上的鑰匙孔悄悄地說上幾句規勸的話”。歐美各國的外交微風，遠遠不足以讓日本放棄二十一條。
相反，承受國際壓力的日本指責袁世凱“仍襲以夷製夷故智，求助於英美法俄，乃四國以日本代管東方利益故，鹹有所顧忌，卒無以應，不得已擬利用各國新聞之鼓吹，藉以時論維製於萬一”。為此，日本采取更強硬、更急迫的態度，加緊了對中方代表的催逼。
袁世凱派日本人有賀長雄秘密回國展開外交說服，取得了不錯的成效。日本國內，明治維新的部分勳臣舊將還在，他們加上退位的內閣大臣們組成了影響不容小覷的元老勢力（鬆山正義、山縣有朋、大山嚴、井上馨等）。有賀長雄秘密聯係了各位元老，他在給總統府參議曾彝進的電文中建議中國“宜以內政有種種困難為理由”，在東北和內蒙古問題上讓步，但“聲明第五號毫無讓步之餘地”。“日本若欲加以強製手段，諸元老必製止之。”袁世凱覺得這個要求還是太高了。隨著二十一條內容全部公開，日本承受的壓力也逐漸增大。尤其是中國抵製日貨的運動，給日本工業以重創。日本元老們普遍重視日本的國際形象和地位，重視對華貿易。為扭轉可能發生的，非但二十一條不能達成反而還給日本帶來負麵影響的不利局麵，元老們紛紛出麵，要求內閣做必要的讓步，早日結束僵持不決的中日交涉。袁世凱在國內壓製排日，傳遞“經濟提攜”的信息，也與日本元老派多少產生了共鳴。
二
4月26日，日本政府權衡利弊後，提出修正案，在二十一條的要求上主動做了讓步。
原來第一號第二款要求：“中國政府允諾，凡山東省內並其沿海一帶土地及各島嶼，無論何項名目，概不讓與或租與他國。”現在第二款改為換文，中國政府的“允諾”也改為了“聲明”。第三款原為：“中國政府允準日本國建造由煙台或龍口接連膠濟路線之鐵路。”現在改為：“中國政府允準，自行建造由煙台或龍口接連膠濟路線之鐵路，如德國願拋棄煙濰鐵路借款權之時，可向日本資本家商議借款。”原來第四款要求中國政府允諾從速自開山東省內“各主要城市”作為商埠，現在是從速自開山東省內“合宜地方”為商埠。同時加了一個附加說明：“所有應開地點及章程，由中國政府自擬，與日本國公使預先妥商協定。”
第二號原本要求中國“向認”日本在南滿洲及東部內蒙古享有優越地位，現在改為：“為發展彼此在南滿洲及東部內蒙古之經濟關係起見。”具體內容改動較多，比如第三款原來是：“日本國臣民得在南滿洲及東部內蒙古任便居住往來並經營商工業等各項生意。”修正案中的第三款刪除了“東部內蒙古”。又比如第四款原來是：“中國政府允將在南滿洲及東部內蒙古各礦開采權許與日本國臣民。至於擬開各礦，另行商訂。”現在整款改為換文：“中國政府允諾，日本國臣民在南滿洲左開各礦，除業已探勘或開采各礦區外，速行調查選定，即準其探勘或開采，在礦業條例確定以前，仿照現行辦法辦理。”修正案下麵列明了日本在東北南部的九處礦地（石灰5，石炭2，鐵1，金1）。再比如第六款原來是：“中國政府允諾，如中國政府在南滿洲及東部內蒙古聘用政治、財政、軍事各顧問、教習，必須先向日本國政府商議。”現在改為換文，由中國政府聲明以後如果在東北南部聘用外國顧問或教官，“盡先聘用日本人”。