前麵說過，所謂“合眾國”（UnitedStates），可以是邦聯（confederation），也可以是聯邦（union）。邦聯和聯邦是不同的。邦聯是兩個或兩個以上國家的聯合體。邦聯成員國保留主權，但在軍事、外交等方麵采取一致行動。聯邦則是由若幹個具有國家性質的行政區域（邦或州）聯合而成的統一國家。它的特點，是全國有統一憲法和最高政府，各行政區域也有自己的憲法和政府。前一條，把聯邦和邦聯區別開來。後一條，把聯邦和單一製民族國家（nation）區別開來。也就是說，單一製民族國家各行政區域（省、市、縣）沒有區域憲法和依據區域憲法設立的政府，邦聯則沒有統一憲法和最高政府，唯獨聯邦都有。另外，邦聯的成員（國家）擁有完全獨立的主權，民族國家各行政區域（省、市、縣）完全沒有主權，而聯邦製度中的邦或州則既有主權，又部分交出主權，可以說擁有“半主權”。
這樣看來，1787年以前的美利堅合眾國，就有點不三不四，非驢非馬。她固然不是聯邦，更不是單一製民族國家，卻也不是嚴格意義上的邦聯。因為她的成員並不是真正擁有完全獨立主權的國家，而是具有“半國家”性質的邦。這些邦是“聯合獨立”（即“聯合建國”）的，連自己也說不清到底算不算主權國家。所以，這個聯合體不變不行。當然，變，也有兩種變法。一是13個邦完全獨立，各自建國。建國之後，願意聯合，就組成邦聯；不願意聯合，就各自散夥。或者願意聯合的就聯合，不想聯合的就不聯合，也可以三三兩兩地聯合成好幾個邦聯（南北戰爭時南方各州就搞了這樣一個“邦聯”）。另一種變法，則是13個邦完全放棄主權，組成一個統一共和國，即變成“一個主權，一部憲法，一個政府”的單一製民族國家（nation）。麥迪遜、倫道夫、漢密爾頓他們最早的想法，就是後一種。
所以，費城會議一開始，他們就把“全國最高政府”的口號提出來了。從理論上講，這當然沒有什麼問題。誰都知道，邦聯的情況不佳，就因為沒有這樣一個政府。所以這一提案在會議一開始便以6邦讚成（馬薩諸塞、賓夕法尼亞、特拉華、弗吉尼亞、北卡羅來納、南卡羅來納）、1邦反對（康涅狄格）、1邦棄權（紐約代表團讚成反對各半）通過，成為製憲會議的第一個政治決議。
不過，雖然大多數人都讚成建立一個“全國最高政府”，但這個政府應該怎麼建，大家心裏都沒有底，具體的方案也眾說紛紜。比如全國議會，有主張兩院的，也有主張一院的；行政長官，有主張一人的，也有主張多人的；最高法院的下級法院，有主張設立的，也有主張不設的。至於議員、總統、法官的任期、報酬、產生方式，等等，更是難以統一。這些想法如此同床異夢，甚至背道而馳，又公說公有理，婆說婆有理，會議也就從原來設想的百米賽變成了中長跑，最後又變成了馬拉鬆。於是，隨著討論的深入，代表們發現，建立全國最高政府這件事，遠沒有想象中的那麼簡單。就連特拉華代表團團長裏德都認為僅僅改良邦聯體製已無濟於事。裏德在6月6日的發言中說，對舊邦聯體製作些修修補補，不過是在舊袍子外麵套新衣服。邦聯本來就是建立在一些臨時性原則基礎之上的，不可能持久，也沒法修補。唯一的出路，是在新基礎上建立一個好政府。這也是大多數代表的共識。看來，這次會議的任務不但要由修約變成製憲，同時還要由改製變成建國。
建國的關鍵，也在授權，但情況與製憲有所不同。製憲要解決的，是新憲法從哪裏獲得授權；建國要解決的，則是新憲法向什麼人授權。也就是說，製憲的麻煩是“誰來授”（人民授權還是各邦授權），建國的麻煩是“授給誰”（全國政府還是各邦政府）。因此，製憲的分歧，主要表現為邦權與民權之爭；建國的分歧，則主要表現為邦權與國權之爭。用蘭欣6月20日的話說就是：製憲會議到底是堅持現在的邦聯製，還是要背離這個基礎？而用倫道夫6月16日的話說則是：是死守聯盟方案不放，還是實施建國？
麥迪遜他們當然是主張建國的。實際上，按照麥迪遜最初的想法，是要沒收各邦政府權力，集中於“全國最高政府”，隻不過沒有明說罷了。明確說出這一主張的是漢密爾頓，時間是在6月18日。漢密爾頓是5月18日到會的，但整整１個月基本保持緘默。一是出於對那些年長資深、德高望重的代表的尊敬，二是因為自己處境尷尬──他和本邦代表團另外兩位代表的觀點實在是根本對立。但在6月18日，他忍不住作了長達5個小時的發言，集中闡述了他的製憲綱領和建國主張。他認為，如果還讓各邦抓住主權不放，那麼，無論對邦聯製度如何修補，都將無濟於事。唯一的辦法，是把全部主權都集中到一個總體政府，哪怕這個政府是君主製的。因為在他看來，大不列顛政府，是世界上最好的；而英國人能把國家治理得那麼好，則要歸功於他們傑出的憲法。因此，君主立憲製，是最好的製度。如果我們的君主還是選出來的，那就更好了。相反，要在如此遼闊的國土上建立一個共和政府，則叫人絕望；而再給邦聯議會擴權，則不是造成一個壞政府（什麼事情都做不了），就是不再有政府（政府權威被各邦瓦解）。反正，在同一疆域內，不可並存兩個主權。所以，總體政府必須吞並各邦，否則它就會被各邦瓜分。