所謂蛋糕應該怎麼分，其實也就是議會的席位應該怎麼分配。
19世紀初，美國眾議院內景
在這裏，我們必須交代一下政府這個概念。製憲會議要建立的全國政府（NationalGovernment）或合眾國政府（GovernmentoftheUnitedStates），其名稱都是Government。這個Government，和我們國家四套班子（黨委、政府、人大、政協）中的政府，不是一個概念。他們的那個政府（Government），包括立法、行政、司法三個部門，合起來才叫美國政府或聯邦政府。這三個部門當中，最重要的又是立法部門（國會），至少在製憲會議代表眼裏是這樣。所以，國會如何建立，就成了討論的重點，而爭論的焦點，則在於席位的分配。因為大家都明白，誰占有了議席的多數，誰就控製了這個國家。
這當然非爭不可。其實，所謂民權與邦權之爭，或者邦權與國權之爭，甚至民主與共和之爭，說穿了就是席位之爭。席位的安排有兩種方式。一種是以人口或財富為基數，按一定的比例分配，比如每4萬人選舉１名議員。這個叫作比例製。還有一種是不論大小貧富，每邦１票，邦邦平等。這個叫作平等製。比例製和平等製都有道理，也都有依據。比例製依據的是民主原則。既然要民主，則民意代表（議員）的名額當然應該按選民的人口來分配。平等製依據的是共和原則。既然要共和，各邦的主權就應該平等。何況所謂作為邦聯的美利堅合眾國，本來就是平等各邦每邦１票聯合起來的。所以邦聯議會也好，這次製憲會議也好，一旦需要表決，都是按邦計票。
這樣一種表決方式是麥迪遜他們要改革的重點。因為麥迪遜他們的想法，原本是要建立１個單一製民族國家，把13個邦變成類似於省的行政區域，豈能再同意每邦１票？何況這種表決方式明顯有利於小邦，對大邦不夠公平。所以會議一開始（5月30日），麥迪遜、倫道夫、漢密爾頓等人就把這個問題提出來了。他們或者主張明確規定“全國議會的席位按人口比例分配”，或者建議措辭為“全國議會的席位分配不再遵循現行體製”。但不管話怎麼講，意思都一樣。麥迪遜明確表示，不論平等表決製當初形成時有多少理由，由擁有主權的各邦建立起來的聯盟總歸是邦聯。現在我們既然要建立全國最高政府，這種狀況就應該終止。
這就立即引起了小邦的不滿，特拉華甚至揚言要撤團走人。這一點我們前麵已經交代過了。麥迪遜他們隻好先繞開這個難題。好在大家基本上都同意建立全國最高政府，連特拉華都投了讚成票，隻有康涅狄格和紐約的雅茨反對。第二天（5月31日），又一致同意全國議會實行兩院製。這樣，就可以分別討論兩院議員的產生方式了。
倫道夫代表弗吉尼亞提出的方案，是全國議會第一院（眾議院）議員由各邦人民選舉產生。這一提案立即遭到謝爾曼的反對。謝爾曼的情況我們前麵說過。他是康涅狄格代表，也是一位老資格的革命領袖，參加過第一屆和第二屆“大陸會議”，是《獨立宣言》和《邦聯條例》的起草委員會委員。這位老革命出身貧寒，年輕時開過鋪子，做過木匠、鐵匠和土地測量員，賺了錢就自費印刷論文，出版年曆，還把自己對宇宙的觀察和創作的詩歌印在上麵。他在耶魯大學開過餐館和書店，也做過律師和法官，而且一直做到康涅狄格大法官，還當過紐黑文市的市長。皮爾斯的《製憲會議代表性格描述》說謝爾曼相貌難看，麵無表情，舉止怪異，性格奇特，無論公開演講還是私下談話，滿嘴都是粗話俚語，甚至切口黑話，但他卻“值得無限讚揚”，因為“再無一人有他那樣的好心腸和清醒的頭腦”。他的思路有章可循，思維融會貫通，論辯技巧非凡，說話入木三分，是一位很有威望的老同誌。
謝爾曼是最早起來反對《弗吉尼亞方案》的，比佩特森和蘭欣都早。在討論是否建立全國最高政府時，康涅狄格代表團的兩位代表謝爾曼和艾爾斯沃斯，都投了反對票，可見他們是連製憲會議的第一項政治決議都不同意的。威爾遜提出議員由人民選舉，謝爾曼也表示反對。他認為老百姓對建立政府根本就插不上手。這個說法得到馬薩諸塞格裏的讚同。格裏也是一個唱反調的，前麵已多次提到他。格裏幹脆反對民主，認為“我們所經曆的罪過，都是源於民主過於泛濫”，因為並不缺乏德行的人民總是受到陰謀家的蠱惑。
謝爾曼和格裏的觀點遭到梅森、威爾遜和麥迪遜的反駁。梅森和威爾遜堅決主張第一院議員由人民選舉。因為“第一院是政府體現民主原則的最大寶庫”（梅森），沒有人民的支持，任何政府都不可能長治久安（威爾遜）。麥迪遜則認為，要建立一個自由政府，至少有一院必須由人民選舉。至於第二院議員、行政官和法官，可以考慮通過其他方式產生。麥迪遜這一態度極為重要，因為這等於是為“兩院兩製”的方案開了口子。