如何實現“以百姓為芻狗”的公平理論呢?老子沒有說。毫無疑問需要借助法令製度。但不必“多言”，政令越簡單、明確、穩定，越有可能如實兌現。在公平而穩定的製度下，讓百姓各求所需、各盡所能，過他們想過的生活。這比在有限範圍內施行仁義要優越得多。
戰國時的秦襄王，在管理國家方麵，頗有一點“以百姓為芻狗”的味道。他不偏愛百姓，一視同仁;百姓偏愛他，他也很反感。有一次，秦國郎中閻遏、公孫衍外出辦事，在一座廟前看見一些人正在殺牛。他們感到十分奇怪，心想:現在不是祭祖的時節，他們為什麼殺牛呢?於是，兩人上前詢問原因。他們回答說:“殺牛祭祀老天爺，是為了還願。”
“還什麼願?”
“前些日子，聽說襄王病了，我們就買了這頭牛，來廟裏向老天爺許願:如果襄王病好了，我們就殺這頭牛祭天。現在大王的病幸而已經痊愈，我們就來向老天爺還願了。”
兩位郎中聽了，心裏很高興，回宮後，興衝衝地向襄王道賀:“大王的功德已經超過堯、舜了!”
秦襄王吃驚地問:“這是怎麼回事呀?”
兩位郎中回答:“堯、舜雖是聖人，他們的百姓還不至於為他們祈禱。現在，大王病了，百姓自動買牛為您祈禱;您的病好了，百姓就殺牛還願。所以，我們私下認為，大王的功德已經超過堯、舜了!”
秦襄王忙派人調查，發現果有此事，就罰當地的裏正和伍老各出兩副銷甲。閻遏、公孫衍驚訝地問襄王:“沒有獎勵也就算了，大王為什麼反倒懲罰他們呢?”
襄王解釋說:“老百姓之所以為我所用，不是因為我愛他們，而是因為我有權勢，他們才為我所用。現在，老百姓沒有接到命令，就擅自為我祈禱，這是他們熱愛我的表現。他們熱愛我，我該如何回報呢?如果我偏愛他們，就不能嚴格執法了。不能嚴格執法，就做不到令行禁止，這是亡國之道。所以，我懲罰裏正與伍老，使百姓不能偏愛我，我也不必示愛於他們。這樣，才能嚴明治國啊!”
秦襄王不偏愛百姓也不讓百姓偏愛自己，實行的是法家的“霸道”，跟老子的“自然之道”還是有所不同。霸道實行嚴刑峻法，而老子提倡法令簡明。但兩者“以百姓為芻狗”的宗旨卻是相通的。
不偏愛百姓，是否對社會上的弱勢群體或遭受災變的人們不需要救濟呢?當然不是。真正的救濟是用法令規定哪些人、哪些情況屬於救濟範圍，然後一切按製度辦事，沒有任何偏心，也用不著一對一的慈善之舉。令人奇怪的是，中國是一個講了兩千多年仁義道德的國家，慈善法規卻從來沒有完善過，需要救濟的人經常得不到救濟;反而是不講仁義道德的西方國家，他們卻在這方麵做得很優秀。這豈非具有諷刺意味?
無論古今中外，無數曆史事實證明，當權者的仁愛對國家、對百姓帶來的好處遠遠沒有弊端多，要想國家富強、百姓安樂，最好的辦法是製訂公平的法令，然後一視同仁地執行;要想國家混亂、百姓怨聲載道，最簡便的方法就是今天出一條善政、明天搞一項利民措施。因為所謂善政、利民，說明當權者還是在為老百姓辦事，而不是幹自己的本職工作。說明法令還沒有把當權者的職責規定清楚，他們還處於特權階級，有權進行管理，無須接受監督，辦事就有功，敗事也無過，遠未達到公平的境地。這樣哪能不混亂呢?