構成賣官的先決條件是讓官爵成為一種商品，在秦之前，官員的爵位基本是靠世襲得來的，這樣就不存在花錢買官，所以也就不可能出現賣官。通常情況下，要想讓權力成為一種商品流通，首先需要特定的曆史時期，比如說國家遇到一些突發性事件，如賑災、興建水利工程、軍事行動等，這時候國庫裏的真金白銀就會出現短缺。這時就有一個問題擺在那裏，錢從哪裏來？一是向老百姓攤派，可祖製不答應；二是向商人攤派，向官員募捐，可自己的錢還不夠花，還讓我向國家捐錢，真是沒天理。
於是，權力集團就會在“官商”兩個字上大做文章，最後他們發現，以權牟錢是最為便捷的通道。官家將部分烏紗帽拿到市場上交易，買賣雙方皆大歡喜。烏紗帽永遠不會缺少追逐者，生意興隆是必然的：買者心滿意足，用金錢將自己的身份來了一個華麗的轉型；賣者壟斷經營，人如海錢如潮。賣官在當時還有個欲遮還羞的名字叫做捐納或開捐。在漢朝時期，皇帝成為賣官的第一操盤手，賣官正式步入法製化軌道。什麼官賣什麼價，價格隨著官階浮動。為了體現公正公平，由皇帝親自頒發詔書，將標準公告天下。隻要你能拿得出錢，不管你是做什麼買賣的，都可以體驗一把當官的滋味。也就是說，這項政策很有人性化，時時處處體現公開、公平、公正，還具有透明度。這是特殊時期的特殊政策，皇帝賣官目的是為了充盈國庫，主要是因為國家出現了經濟危機，軍費開支也陷入困境。也就是說，這個時期的賣官是官家出台的一項財政政策。賣官得到的收入，全部納入國家財政，不允許化公為私，進入官員個人的口袋裏。
皇帝為了在賣官這件事上體現出以人為本，有時候他們會降低標準，放低門檻。在這一點上，漢景帝劉啟明起到了很好的帶頭作用。他頒發詔書，將官價一再打折甩賣。詔書的大致意思是：這些買官的人也不容易，攢了一輩子錢，都買不起一頂烏紗帽。原因是官帽價格太高，普通的一頂帽子也要花十萬個錢才能買到手。為了不讓買官者因買官而返貧，今後官帽全部五折，用五萬個錢就可以買到一頂官帽。
不用說那些富二代有本錢買官，有時候沒錢的文人也會借錢買官當。西漢風流才子司馬相如，在權力場上謀得的第一個官銜——“常侍郎”，就是他從朋友和親戚那裏借來錢買到手的。有個詞叫“以貲為郎”，意思就是用錢買來“常侍郎”的官銜。像司馬相如這樣在權力麵前“甘為孺子牛”的文人並沒有為此而臉紅，因為在當時有很多人像他一樣，用錢來打通權力管道。
在權錢交易者中，最瘋狂的要數那些皇帝們了。他們本來就是官家集團的董事長，連整個天下都是他們家的自留地，就更不用說買官賣官了。在賣官的皇帝中間，東漢靈帝劉宏是其中的佼佼者。在此之前的皇帝，雖然也因為國家財政陷入困境，為了“佐國之急用”也賣過官。但是與靈帝相比，那就差得太遠了。漢靈帝賣官不是為了國家急需用錢，而是個人為了追求糜爛奢華的生活。漢靈帝是個從不掩飾自己欲望的人，也許在他看來，這種交易本來就是赤裸裸的事。
既然是交易，那就要將市場放開搞活，漢靈帝成立了中國曆史上第一家官吏交易所，“自關內侯、虎賁羽林人錢各有差”，也就是說，所有的官職就像超市裏的貨物明碼標價擺在那裏。同時，他還出台了交易的正式規則：地方官的價格要比京官高一倍，地方官員因所在崗位不同，價格也有所區別；官吏的調動升遷也要按職索錢，求官者需要估價投標，價高者就可中標上任；除明碼實價外，市場價格還根據消費者（買官者）的實力隨時做出調整。當時打出來的明碼實價是：三公、司徒、司空、太傅、太尉、太仆、尚書令、牧、一等侯等享俸兩千石的，其官位要價兩千萬；郡守、縣令、校尉、州掾、丞、主簿等食俸四百石的，其官位要價四百萬。根據推算，這些標出來的官價通常是一名官吏年收入的萬倍。