14.1稅務稽查概述
1.稅務稽查的概念
稽查，通俗講就是核對、檢查。
總結我國多年來稅務稽查工作的經驗，參照國際上對稅務稽查的普遍認識，結合《征管法實施細則》第九條第一款“稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”精神，稅務稽查應當是指稅務機關的專業稅務檢查機構根據稅收法律、法規和財務會計製度等規定，采取一定的手段，對有稅收違法嫌疑的納稅人、扣繳義務人一定時期內履行納稅義務、扣繳義務及稅法規定的其他義務等情況依法進行檢查、處理和監督以促進稅收秩序好轉的全部活動，是一種稅務執法行為。
（1）稅務稽查的內涵可從以下6個方麵進行理解
[1]稅務稽查的主體必須是稅務機關的專業檢查機構，除此之外，稅務機關的管理部門和征收部門所從事的檢查活動都不應屬於稅務稽查的範疇。目前主要有總局及省（市、自治區）、地（市）、縣（市）各級稅務局設立的執行稅務檢查職能的稽查局。稅務稽查的對象應該是有偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅等稅收違法嫌疑的納稅人或扣繳義務人，沒有稅收違法嫌疑的納稅人或扣繳義務人則不是稅務稽查的對象。稅務稽查的客體必須是有稅收違法嫌疑的納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務及稅法規定的其他義務等涉稅情況。稅務稽查實施必須依照法定的程序進行。稅務稽查的依據是具有法律效力的各種稅收法律法規及有關國家財務會計製度等，其中稅收法律法規是主要依據，它是稅務機關實施檢查、審理定性和作出結論的重要準繩。稅務稽查的動機和目的必須是依據國家稅收法律法規，查處偷稅、騙稅等稅收違法行為，保障稅收收入，促進依法納稅，保障稅法的實施，從而促進稅收秩序的好轉。
（2）稅務稽查的外延
從稅務稽查的內涵可見，稅務稽查與稅務檢查並非同一概念。在內涵上，稅務稽查要比稅務檢查豐富得多，在外延上，稅務稽查包含於稅務檢查之中，稅務稽查僅僅是稅務檢查多種方式的其中一種。如果根據活動的動機和目的，把稅務檢查分為服務型、管理型和執法型三類的話，稅務稽查應隻能屬於執法型檢查。
由此可見，稅務稽查的外延並不寬廣，連征管部門的各種一般性檢查就不應該屬於稅務稽查範疇。
隨著我國社會主義法製化、民主化進程的加快，必須嚴格規範稅務稽查的內涵和外延。我們不能隨意去稽查一個沒有違法嫌疑的納稅人和扣繳義務人。隻有對按照規定程序科學篩選而來或依據舉報、轉辦、交辦以及情報交換而來的案件進行有計劃的專業稽查，才是法律意義上的稅務稽查。
另外，發票協查也屬於稅務稽查的範疇，是稅務稽查的一種特殊形式。
2.稅務稽查的職能
稅務稽查的職能是指稅務稽查活動所表現出來的固有功能。在社會主義市場經濟條件下，稅務稽查在稅收征管體係中居於重要的位置，它的職能必須以反映稅收職能為基本前提，充分體現依法治稅的主導思想，達到規範征稅、納稅雙方行為，強化稅收征管，保障國家財政收入的目的。其基本職能一般有監督、懲處、教育、收入四項。這些基本職能是一個有機統一的、不可割裂的完整體係，各種職能之間相互關聯、相互依存，其中任何一種職能都離不開群體職能而孤立存在，且每一種職能的發揮，隻有在稽查機構整體正規化運行的狀態下才能得到體現。
（1）監督職能
稅務稽查監督職能是指通過開展稅務稽查工作實現對稽查對象履行涉稅義務情況的全麵掌握，促使納稅人、扣繳義務人依法、正確履行納稅義務或者扣繳義務等涉稅義務的功能。
稅務稽查的監督主要通過對其生產經營情況以及其他有關納稅、解繳稅款情況的稽核、審查得到實現。因此，為使稅務稽查的監督職能充分發揮，必須要在稽查的廣度、力度和深度上下功夫，沒有一定的稽查麵，監督的範圍就會很小，沒有深度的稽查，就不可能形成有效的監督，進而不能做到有法必依，執法必嚴，稽查的力度就難以達到。一些納稅人之所以不怕大檢查，原因就在於此。總之，為使監督職能有效發揮，就必須重視稽查的廣度、深度、力度的有機結合。
（2）懲處職能
稅務稽查懲處職能是指通過稅務稽查對被發現的納稅人、扣繳義務人的稅收違法行為依法作出稅務處理，強製稅收違法人員改正錯誤，並承擔相應法律責任的功能。
稅務稽查的懲處職能是稅收的強製性和稅務機關的行政處罰權在稅務稽查中的集中體現。稅收是國家以政權為後盾向納稅人強製征收的。稅收的這種強製性體現在當納稅人不履行義務時必須受到製裁。如果稅務機關在稅務稽查中不能發現或發現了稅收違法行為也不依法予以懲處，那麼，稅收的強製性就必然受到影響，久而久之，就會影響國家的整個財政基矗所以，我們應非常重視懲處職能的發揮，充分行使稅務機關的行政處罰權，打擊各類稅收違法行為，維護稅收秩序，確保財政收入。
（3）教育職能
稅務稽查的教育職能就是通過稅務稽查發揮其監督和懲處職能，查處稅收違法行為，從反麵教育當事人和其他納稅人依法履行稅收義務的功能。
稅務稽查的教育職能是由稅務稽查的最終目的決定的。稅務機關對公民履行納稅義務情況進行監督，對偷逃稅行為予以懲處，或補稅、罰款，或加收滯納金，或沒收非法所得，這都不是最終目的。監督、懲處的最終目的是為了教育納稅人依法納稅。同時，教育職能又是從監督和懲處職能中派生出來的，其效力來自監督和懲處職能。通過正麵的稅收宣傳，提高納稅意識，這是一種手段，而通過懲處從反麵教育納稅人，讓納稅人直接感受到不依法納稅會受到製裁，教育的效果會更好。過去，稅務機關對稅務稽查職能重視不夠，僅僅注意檢查及懲處，未充分注意其教育職能，查補了事，從而影響了稅務稽查效能的提高。
（4）收入職能
稅務稽查的收入職能就是通過稅務稽查不但能查處偷稅、騙稅等案件而查補大量稅款，為國家挽回大量損失，更重要的在於“處理一個，教育一批，治理一片”，震懾了稅收違法犯罪分子，教育了人民群眾，維護了稅收秩序，促使其他納稅人依法納稅，為組織收入奠定了基矗這就是稅務稽查的收入職能。
3.稅務稽查的形式
專業稽查是稅務稽查的主要形式。它是在納稅人自查的基礎上進行的，是為了解決納稅人由於思想認識不足或業務水平不高而自查深度不夠的問題。按稽查對象的來源、檢查內容的範圍和稽查的目的，專業稽查分為日常性、專項性和專案性三種形式。
（1）日常稽查
日常稽查一般是指稅務機關對納稅人申報和納稅情況進行的常規性檢查，它是對通過計算機或人工篩選出來的檢查對象進行的全麵、綜合性檢查，其目的主要是為了全麵掌握納稅人和扣繳義務人履行納稅義務的情況。這類稽查具有以下特點：
[1]稽查對象的來源是根據計算機或人工篩選產生的，一般不是由舉報、轉辦或案中案帶出來的。稽查的內容和範圍是全麵的，既有廣度，又有深度。因此，這類稽查又常 被稱為審計型檢查。稽查的目的是為了全麵了解和掌握納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、代扣代繳或代收代繳和遵守稅收征收管理製度的情況。檢查時一般要事先通知納稅人及其他相關的被查對象。
（2）專項稽查
專項稽查是指對根據特定目的的要求挑選出來的行業或某類納稅人的某個方麵或某些方麵所進行的重點檢查。這類檢查明確規定了檢查的時間、內容和區間，具有明顯的強化管理目的。如：增值稅專用發票的檢查、商業企業增值稅的檢查、建築行業營業稅的檢查等。這類稽查具有以下特點：
[1]稽查對象是根據特定目的而被挑選出來的。稽查的內容和範圍側重在某個方麵或者某一類問題上，而不是全麵的、綜合的。稽查的目的是為了對稅收征收或管理中問題比較突出、典型的某個方麵或某些方麵予以揭露，以加強這些方麵的稅收征收管理工作。稽查的時間和所屬期間是特定的。
（3）專案稽查
專案稽查是指根據對公民舉報、上級或其他部門交辦、轉辦的以及前兩類檢查中發現的重大稅務案件進行的檢查。這類案件具有以下特點：
[1]稽查對象是由公民舉報的、上級領導交辦的或其他部門轉辦的、國際情報交換的，也有是在日常稽查或專項稽查中發現的。稽查的內容和範圍一般是指明的線索。稽查的直接目的是查處舉報、交辦、轉辦、情報交換中所列舉的違法行為。這類案件往往需要專門組織力量進行稽查。
4.稅務稽查的內容
現階段，稅務稽查的主要內容是依照國家稅收法律法規檢查納稅人、扣繳義務人履行納稅義務及稅法規定的其他義務的情況，查處稅務違法行為，維護正常的稅收秩序，促進依法納稅，保障國家財稅收入，保證國家新稅製的實施。
稅務稽查的內容可分為基本內容和按征稅對象稽查的具體內容兩個部分。有關征稅對象的檢查，由於不同的征稅對象都有各自經濟活動的特點，因此稽查的具體內容和重點是不相同的，這些將在以後各章節介紹。這裏主要介紹稅務稽查的基本內容。
（1）檢查納稅人和扣繳義務人執行國家稅收法規的情況
國家的稅收法規是根據黨的路線、方針、政策製定的，是國家對社會經濟生活進行宏觀調控的重要手段，具有法律效力，納稅人必須遵照執行。納稅人隻有依法納稅的義務，不能有偷、逃、騙稅的行為。因此，在進行稅務檢查時，應通過對納稅人的賬簿、報表和憑證的檢查，側重檢查納稅人執行稅收政策法令的情況。如：納稅人是否遵守納稅規定，正確履行了納稅義務；是否執行了稅法規定的納稅期限和繳納稅款的辦法；申報的減免稅是否符合稅法規定等等。如果納稅人有違反稅收法規的行為，構成偷稅甚至騙稅的，應按《征管法》的有關規定，予以處理處罰，確保國家稅收收入及時足額地順利實現。
（2）檢查納稅人遵守財務會計製度和財經紀律的情況
財務會計製度和財經紀律是企業財務收支活動的準則，也是國家對微觀經濟活動實行統一管理和監督的手段，必須嚴格遵照執行。因此，進行稅務檢查時，要了解企業經營活動是否合法，賬簿設置是否科學，記賬、算賬、報賬製度是否健全，賬務記錄是否真實；核算上有無任意擴大成本費用開支範圍和標準，有無亂擠亂攤成本、任意壓低抬高價格等情況；在利潤分配上，有無弄虛作假，多攤、多留、多分、多占等侵犯國家和人民利益的行為，以監督納稅人嚴格遵守財務會計製度，嚴肅財經紀律。
（3）了解納稅人生產經營管理和經濟核算情況
納稅人生產經營管理和經濟核算質量的高低，直接關係到納稅人經濟效益的好壞，進而影響到稅源的豐欠。因此，稅務稽查不應隻限於查補稅款，還應深入了解企業的生產經營管理和經濟核算情況。如：了解企業計劃管理、生產管理、物資管理和勞動管理等方麵的情況；了解企業產、供、銷各個環節是否端正通順，等等。通過稅務稽查，要能提出改進意見和措施，幫助納稅人建立健全財務製度，改善經營管理，加強經濟核算，更好地促進生產發展，提高經濟效益，大力培植稅源。
（4）檢驗稅收征收管理製度和稅法的執行情況
稅收收入是通過稅收征收管理活動組織征收上來的。在征收管理製度的執行過程中，稅務人員能不能嚴格按照稅法辦事，直接關係到稅收收入任務能否及時、足額地完成。如：對納稅人是否及時辦理稅務登記，有無提醒納稅人按時報送所采用的財務會計製度和財務會計處理辦法，對納稅人的納稅申報是否對照稅法規定認真審核，有無不按稅法規定的程序和權限隨意批準緩繳、減免稅。對稅務機關是否依法辦事、嚴格執行稅收征收管理製度，不僅影響稅收收入的實現，而且影響到稅務機關的社會形象。因此，通過稅務稽查，不僅要檢查納稅人遵守稅收法規的情況，而且要檢驗稅務機關執行稅收征收管理製度和稅法的情況，這有利於加強稅務機關的自身建設，改善征收管理，提高服務質量。
5.稅務稽查的原則
（1）堅持以法治稅原則
堅持以法治稅是稅務部門做好稅收工作的永恒主題，以法治稅是依法治國的重要組成部分。在稅務稽查過程中，要達到稅務稽查的目的，隻有始終堅持以法治稅的原則，以稅收法律法規為準繩，以國家有關經濟政策和財務製度為依據，嚴格執法，依法行政，過罰相當，不能畸輕畸重。既要充分行使《征管法》賦予稅務機關的檢查權力，又要嚴格執行《征管法》對稅務機關執法行為的監督製約。依法稽查，以法治稅，有法必依，執法必嚴，在法律麵前人人平等，依法製裁稅務違法者，以保證稅法的嚴肅性和各項稅收政策的貫徹執行。
（2）堅持依法獨立原則
稅務稽查機構作為稅收領域的執法隊伍，必須依法獨立稽查。第一，稅務稽查機構依照國家有關法律、法規和稅收政策以及稅務稽查管理辦法行使職權。在運用稅收法律、法規時不受其他權力的支配，也不容其他權力幹涉和阻撓。在稅務稽查執法過程中，它隻接受國家權力機關和行政監察以及司法機關的法律監督。第二，稅務稽查執法權隻能由具備稅務行政執法主體資格的專門稅務稽查機構來行使。行使稅務稽查執法權時，實行行政首長負責製，如稅務稽查執法活動的具體部署、步驟、重點，一般都是由稅務稽查機構行政首長根據管轄範圍內的實際情況決定。目前，要徹底糾正“以權代法”，“以言代法”等有法不依、執法不嚴、違法不究的狀況。要以大力排除種種幹涉和阻撓稅務稽查機構依法獨立行使稅務執法權的越權行為及思想障礙，確保稅務稽查機構能依法獨立行使執法權。各級稅務稽查機構或上級稅務機關要鼓勵具體辦案人員發揮主觀能動性，依照法律獨立、出色地完成各項任務。當辦案遇到外界幹擾時，應積極采取措施，幫助排除。對敢於堅持原則、秉公執法的稅務稽查人員，要堅決予以支持和保護。
（3）堅持專業分工和監督製約原則
《征管法》第11條規定，稅務機關負責征收、管理、稽查、行政複議的人員的職責應當明確，並相互分離、相互製約。《征管法實施細則》第九條又規定，稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。分工製約原則，是加強稅收法製建設，規範稅收執法的要求；是提高稅務稽查效率，做好稅務稽查工作的要求；也是社會經濟發展的要求。稅收征管向專業化、規範化、信息化方向發展，同時稅務稽查也要求進行專業化分工和相互製約。特別是專門負責稅務檢查的稽查機構，更要按照稽查的程序和分工，互相配合、互相製約，以保證準確、有效地進行稅收法律法規的貫徹實施。
稅務稽查實行分工製約原則既是必要又是可能的。稅收征管改革的推行，機構的調整，稅務稽查機構加強，稅務稽查隊伍擴大，為稅務稽查內部按職能實行專業化分工從人員、機構上創造了條件。稅務稽查從單一的查案向選案、查案、審理、執行等多環節的理論拓展，為實行相對獨立的分工和製約的稅務稽查提供了理論依據。
（4）堅持規範、合理、高效原則
首先，稅務稽查必須堅持規範原則，依照法定權限和程序開展，正確運用稅收法律法規進行檢查和處理。其次，稅務稽查還要堅持合理原則，稅法具有剛性，在執行中不能任意處置，但稅務機關在檢查中還是要掌握一個合理的尺度，例如，不能在較短時間內對同一納稅人反複多次檢查。再次，稅務稽查要堅持高效原則，方便、及時發現和打擊稅收違法行為，並盡可能降低檢查成本。隨著經濟的發展，偷、逃稅分子裝備越來越精良和先進，手段越來越狡猾和隱蔽，如利用增值稅專用發票違法犯罪的案件，就有作案快、逃跑快、銷贓快、毀滅罪證快的特點，這就更加要求稅務稽查辦案人員發揮積極性、主動性，善於在每一環節抓住戰機，迅速及時，以快製勝。從發現案件到立案調查，從采取措施保全稅款和收集證據，都應當積極主動，反應迅速，行動果斷，以快製勝，不給違法分子以串供和隱匿、銷毀、轉移證據的機會。
（5）堅持實事求是原則
稅務機關同納稅人是矛盾的統一體，稅務執法既要保證國家財政收入，又要維護納稅人的合法權益。因此，稅務稽查必須堅持一切從實際出發，實事求是的原則。稽查中發現的問題，必須認真負責地查清各種情況，把各類數據核準，既不擴大，也不縮校同時，要認真分析各種原因，分清是製度不健全，還是責任過失；是核算差錯，還是有意偷稅；是慣常的還是偶發的。調查取證時，必須查明事實真相，做到事實清楚，證據確實充分，數據翔實準確、資料齊全，要按照證據的本來麵目，如實地去了解它，搜集它，不能先入為主，帶著框框；不能牽強附會，不允許以個人的主觀臆斷、或迎合某種需要、或屈服於外界的壓力而隨意取舍，更不允許歪曲事實、弄虛作假。調查取證要全麵，對某些複雜的問題反複查證、多方核實，取得確切可靠的證據。對於定案的資料，要認真聽取被查對象的意見，有異議的必須反複查證落實，據實結案。定性定量處理要公正無私，堅持寬嚴適度。實事求是地處理案件，不僅要求我們掌握案件的基本事實依據，而且要求正確地領會某一具體政策，這就有一個用什麼方法分析研究材料，以及如何對事物進行科學判斷的問題。
總之，稅務稽查不僅要有求實的態度，還要注意運用辯證法全麵客觀地分析看待事物，力求結論符合客觀實際。
（6）堅持群眾路線原則
稅務稽查必須依靠人民群眾，加強與司法機關及其他有關部門的聯係和配合。堅持群眾路線原則，這是我國稅收工作成功的經驗。在過去的工作中，經過稅務機關與有關部門、社會各界群眾的共同努力，稅收環境得到了改善，但其深度、廣度仍不能適應日趨激烈的偷稅與反偷稅、騙稅與反騙稅鬥爭的需要。因此群眾路線原則要向其深度和廣度拓展。
6.稅務稽查的權限
（1）稅務檢查權
根據《征管法》及其《實施細則》的有關規定，稅務機關有權進行下列檢查：
[1]在納稅人、扣繳義務人的業務場所檢查其賬簿、憑證、報表及有關資料。 必要時，經縣以上稅務局（分局）局長批準，可將納稅人、扣繳義務人以前會計年度的賬簿、憑證、報表及有關資料調回稅務機關檢查並在3個月內完整退還；特殊情況下，經設區的市、自治州以上稅務局（分局）局長批準，還可將納稅人、扣繳義務人當年賬簿、憑證、報表及有關資料調回稅務機關檢查並在30日內退還。
[2]到納稅人生產、經營場所和貨物存放地檢查納稅人應納稅的商品、貨物或者其他財產，檢查扣繳義務人與代扣（收）代繳稅款有關的經營情況。
[3]責成納稅人、扣繳義務人提供與納稅或者代扣（收）代繳稅款有關的文件、證明材料和有關資料。
[4]詢問納稅人、扣繳義務人與納稅或者代扣（收）代繳稅款有關的問題和情況。
[5]到車站、碼頭、機嚐郵政企業及其分支機構檢查納稅人托運、郵寄應納稅商品、貨物或者其他財產的有關單據、憑證和有關資料。
[6]經縣以上稅務局（分局）局長批準，憑全國統一格式的檢查存款賬戶許可證明，查詢從事生產、經營的納稅人、扣繳義務人在銀行或者其他金融機構的存款賬戶餘額和資金往來情況；經設區的市、自治州以上稅務局（分局）局長批準，查詢稅務違法案件涉嫌人員的儲蓄存款。
（2）稅務行政強製權
稅務行政強製以其調整的內容為標準進行分類。《征管法》在有關條款中賦予了稅務機關稅收保全、強製執行等行政強製權，但該權力不得由法定稅務機關以外的單位和個人行使，並且規定個人及其所扶養家屬維持生活必須的住房和用品不在保全措施和強製措施之內。
[1]稅收保全。根據《征管法》及其《實施細則》有關規定：
對未辦理稅務登記的從事生產、經營的納稅人以及臨時從事經營的納稅人，由稅務機關核定其應納稅額，責令繳納；不繳納的，稅務機關可以扣押其價值相當於應納稅款的商品、貨物。扣押後繳納應納稅款的，立即解除扣押；扣押後仍不繳納應納稅款的，經縣以上稅務局（分局）局長批準，依法拍賣或者變賣所扣押的商品、貨物，以拍賣或者變賣所得抵繳稅款。
注意：該項保全措施僅限於納稅人的商品、貨物而不包括財產。
稅務機關有根據認為從事生產、經營的納稅人有逃避納稅義務行為的，可以在規定的納稅期之前，責令其限期提前繳納應納稅款；在提前限期內發現納稅人有明顯轉移、隱匿其應稅的商品、貨物以及其他財產或者應稅收入跡象的，責令其提供納稅擔 保。未能提供納稅擔 保的，經縣以上稅務局（分局）局長批準，稅務機關可以：書麵通知納稅人開戶銀行或其他金融機構暫停支付納稅人的相當於應納稅款金額的存款；扣押、查封納稅人的價值相當於應納稅款的商品、貨物或者其他財產。 保全限期內繳納的立即解除，否則轉入強製執行。
注意：該項保全措施必須在納稅人不能提供納稅擔 保的情況後才能采齲