根據上海城投的特點，筆者認為上海城投采用第一種模式，即投資性控股公司比較合適，主要依據為：
（１）上海城投的規模龐大，投資領域較廣，涉及基礎設施領域的眾多方麵。總公司直接參與經營活動，會分散公司的注意力，影響公司總體功能的發揮。因此，上海城投總公司與下屬公司在職能上應適當分工，總公司側重於投資控股。
（２）總公司集中投資決策權，有利於提高資金投資和使用效率，同時也便於對政府財政資金的合理利用，體現政府公共產品提供的功能，否則會發生角色錯位，不利於公司總體任務的完成。
２.上海城投公司治理結構和模式
首先，要構建一個科學合理的決策和經營模式。作為投資控股性國有公司，上海城投的法人治理結構和公司內部管理模式，類似於前麵介紹的新加坡淡馬錫公司。公司可以設立董事會，但董事會組成大部分來自公司經營層以外，包括相關政府部門官員、公司治理專家等等。董事會決定公司的重大經營事項，經理層則單純的負責企業經營。政府、國資以及社會的意誌是通過派駐董事在董事內的表決實現的。這樣，公司的決策可以更好地反映政府和社會的要求，在國有獨資的情況下避免形成企業“內部人管理”
的局麵，同時也符合新的國有資產管理體製改革精神的要求。
其次，城投公司有大量投資形成的子公司或孫公司，要不斷理順總公司與下級公司的關係。城投公司總部應該是一個純投資管理機構，具體的業務是通過下級投資公司以及更多的項目實業公司完成的。從具體實際來看，城投下級公司有的是上海城投投資形成的公司，而另外一部分（數量占多數）是過去各行政職能局下屬投資公司歸並而來，如市政局、公用事業局、水務局，等等。這些二三級投資公司在資產關係上是上海城投的一部分，但在業務上必須受相關的行政管理局指導，有的在行政管理、公司高管層任命上還發揮主導作用。因此，理順城投公司內部關係，建立科學合理的內部運營模式，是城投公司長期健康發展的關鍵。第一，在城投公司與二級公司的關係上，城投公司作為國有資產的授權經營單位，應進行內部資產運作監管權限的合理調整。例如，城投公司可以按照行業成立二級全資資產控股公司（如市政控股總公司、公交控股總公司等等）。市城投公司與二級控股公司則是資產控股關係，有條件的二級控股公司也可以進行第二次授權經營。第二，要規範完善二級控股公司的運作。二級資產控股公司是按照行業組建的國有控股公司，目前負責具體行業內國有資產的管理和保值增值，為本行業建設進行資金的籌措、運作。二級公司要通過資產運作，建立投資→運營→回收→再投資的良性循環機製。對投資項目，原則上實行項目法人製，通過建立項目公司進行運作。今後二級公司在總公司內部作為事業部，對外可以作為公司法人。第三，二級控股公司與其投資的項目或企業，完全是資產關係，僅按《公司法》承擔股東、派出董事和財務總監的責任，不參與項目或企業的具體經營；與各子公司不存在行政領導關係。二級控股享有對其子公司或項目公司資產的處置權和收益權，對其增值保值進行考核。
最後，從公司的投資控股型的定位考慮，公司的組織結構今後要從職能型向事業部型轉化。
２００３年以後，上海城投公司內部機構的設置進行了事業部型的調整，而且這一過程還在繼續，從目前的狀況來看，調整的現狀及今後的方向基本與筆者的設想一致。上海城投最新的機構設置如圖８６所示。
四、加快上海城投發展的對策建議
作為政府城市建設公共職能的承擔者，上海城投的功能定位隨著經濟和城市建設的推進，遇到了一些體製上和操作上的難點，主要體現為：上海城投與政府的關係界定不夠清晰，市場主體意識不強，還不是真正意義上的投資經營主體，按照市場原則行事；城建產權關係沒有完全理順，城建設施產權歸屬沒有全部按照“誰投資、誰所有、誰收益”原則進行劃分，特別是在建設和管理環節往往出現投資者管不了錢、管不了人；上海城建投融資體製正在改革過程中，“自借，自用、自還”的循環機製尚未完全形成，以及基礎設施、公用事業價格偏低，影響到成本回收機製的建立，等等。因此，必須加快改革，促進上海城投公司和上海城市基礎設施建設持續健康快速發展。
１.按照功能定位，明確業務發展方向
根據前述的項目區分理論，上海城投可按照項目屬性要求，確定今後公司的業務發展方向。
根據城市基礎設施項目的可經營程度，可分為三大類，由此采取不同的投資方式。
第一類，完全可經營性項目，即項目經營收入除彌補建設和經營成本外，仍有一定盈利的項目。這類項目的建設、經營可以放開，通過招投標選擇投資者，市城投公司可以受政府委托，負責項目的總發包或作為投資發起方參與投資，其中要注意引進社會投資，避免壟斷經營。