第二類，部分可經營性項目，即項目建成後有經營收入但不能完全彌補建設和經營成本的項目。由於這類項目價格偏低，不能全部收回成本，需要政府一部分補貼，這類項目的投資，既可以在政府政策補貼形成贏利模式後再通過招投標方式選擇投資者，也可以由上海城投自己投入。城投公司自己投入的前提要麼是政府補貼，要麼是在國有資產預算中相關國資通過論證後允許適當的政策性虧損。
第三類，純公益性的項目。這類項目建成後無任何收益來源，隻能依靠政府投入或國資預算列支，如城市內道路、路燈、景觀雕塑等，這是城投公司的主要投資項目。但項目投融資框架一旦確定之後，要將項目在建設和經營環節上進行分解，實行招投標等市場化運作，充分利用社會資源，降低投資、經營成本。
根據上海城市發展的客觀需要以及上海城投公司的功能定位，公司應側重於投資第二、三類項目。同時，政府不斷完善公共財政預算和國有資產預算製度，在財政投入以及相關政策方麵繼續對這兩類項目予以支持和傾斜。
２.符合市場經濟要求，建立投資、建設、運營、管理新機製加快上海城建投融資體、機製改革是市場經濟發展的客觀需要，借鑒成熟市場經濟國家和地區的經驗，結合上海的實際，今後城市基礎設施建設要實現投資、建設、運營、管理分離（即“四分開”
的體製和機製），並加快項目法人製建設，在項目法人製的框架下規範各利益主體的關係，由此形成新的投資、建設、運營、管理模式。上海城投的改革創新則是整個其中重要的一環。“四分開”後運營模式為：
——投資公司發起組建項目公司，項目公司可獨資，也可合資（鼓勵組建多元投資主體的項目公司，特別是民間資本和外資）。
——項目公司主要職能是負責項目的籌資投資及還貸，是獨立的項目法人，承擔項目的建設運營風險。
——在公開招投標的前提下，中標的建設公司接受項目公司委托，負責項目的建設。項目建成後，移交給投資主體（項目公司）。
——項目公司與運營公司的關係為委托經營關係。項目建成後，項目公司也可進行招投標選擇，將項目委托給運營公司運營。
在競爭的基礎上，運營可采取承包、“收支兩條線”等形式進行。具體內容以契約形式明確。
——投資、建設、運營、管理“四分開”後，行業規劃、執法監督、行業管理等職能移交給有關政府行政管理部門。
相應地對上海城投公司而言，要按照上述體製改革要求，調整自身內部的管理體製和模式。如不斷調整完善總公司事業部製管理模式，理順總公司與二三級子公司的關係，積極推進項目管理建設，等等。
３.公司改革的一種設想
現有的上海城市投資開發總公司既是企業單位又是事業單位。既從事非經營性項目建設，承擔一定的政策性任務；又進行經營性項目建設，與其他所有企業投資行為相似。具有政府、企業雙重的投資職責，原本的意圖是想用經營性項目去帶動非經營性項目的建設，但實際運行下來，情況並非如事先預料。一方麵，巨額資金流入經營性項目建設，使緊缺的資金更趨不足。同時，封閉式的投資體製也限製了其他各企業參與市政、公用基礎設施建設投資的競爭；另一方麵，為承擔政策性投資，完成非經營性項目的建設，資金不足，到處舉債，導致了高額債務，償還困難。為改善現狀，必須進行市政、公用基礎設施投融資改革，可以設想，使上海城市投資開發總公司從組織結構到資產劃規整體一分為二，以經營性項目和非經營性項目屬性分類為依據，分成上海城市建設投資管理公司和上海城市投資開發公司兩個公司。如果在組織形式上不能一分為二，在內部操作上也可以大體分開。
在非經營性項目的實施上，上海城市建設投資管理公司明確為國家投資主體，代表政府授權經營非經營性項目投資。原則上各行各業一家，並使政策性的投資資金與財政預算相聯係，納入財政預算管理範圍，有利於保證財政預算程序的有效性、規範政府投融資的範圍和提高財政政策的運用水平。
在經營性項目的實施上，上海城市投資開發公司則是進行市政、公用基礎設施經營性項目的投資公司。它與其他社會投資公司一樣，參與全社會的競爭。其操作方案如上，在政府通過規劃、環境、價格及項目功能等，投資公司向項目主管部門投標，中標後，自行決策設計方案、融資方案、建設方案及實施方案。