２００３年的國有資產管理體製改革，過去政府主管部門所屬的企業都將劃歸市國有資產管理委員會管理，如經委、商委、外經委的企業，而在建委係統卻不盡然，特別是像上海城投這樣的公司在具體的管理上可能仍將由市建委指導，雖然資產上由市國資委授權經營。這也表明上海城投公司經營範圍的特殊性。
（第三節） 案例二：上海申通集團公司的改革與創新
為構築以軌道交通為骨幹的立體化城市交通體係，建設全長為８１０公裏的上海軌道交通網絡，提高城市綜合競爭力，近年來上海不斷深化軌道交通投融資體製改革。根據投資、建設、運營、監管四分開原則，由上海久事公司和上海城市建設投資開發總公司（兩家均為國有資產授權經營公司）共同出資組建了上海申通集團公司。公司注冊資本金２６０億元人民幣，其中上海久事公司出資１５６億元人民幣，占注冊資本的６０％；上海城市建設投資開發總公司出資１０４億元人民幣，占注冊資本的４０％。
一、申通公司定位
上海申通集團的建立，是上海城市建設投融資體製、機製改革的結果。按照“誰投資，誰所有，誰得益”的原則，“投資、建設、運營、監管”分開，形成四個機製，即政企分開、產權明晰的經營管理機製；建設與運營相互獨立、多家參與的市場競爭機製（這實質上就是本書所述的自然壟斷性行業的垂直分解過程）；市與區縣合理分工，政府與社會共同參與的多元化投融資機製；項目收益與政府財力相結合的償債機製。這“四分開”機製的根本宗旨是引入競爭機製，核心是市場化。當然，“四分開”後，投資、建設、運營等環節分離，要避免各部門、各公司分別支配公共資源，使社會公共資源出現重複設置、各自為政、效率低下等問題。
作為上海軌道交通網絡建設的政府出資代表和市級投資主體，申通集團的主要任務是積極探索投融資新路，開創軌道交通建設可持續發展的道路。如，參與上海軌道交通網絡規劃優化工作和項目可行性研究；承擔軌道交通項目的籌融資職能，充分發揮資本和社會資金多元化投資機製，以最少的政府投入，建設最多的軌道交通線路；通過開展資本經營和資產經營及綜合開發，實現國有資產保值增值和軌道交通發展良性循環。總的來說，申通公司是新體製、新框架的產物，作為政府出資人代表，不僅是要投資建設上海軌道交通網絡，更要發揮政府資本的引導作用，帶動廣泛的社會資本共同參與上海軌道交通事業。在具體運作中，公司要按照商業化原則，逐步引入市場機製，形成合理的激勵約束，推進建設、運營逐步市場化。
二、申通集團公司法人治理體係
雖然背景仍然是國有資產性質，但上海申通集團公司作為兩個法人主體出資組建的標準的股份製公司，應嚴格按照《公司法》
的要求，建立董事會領導下的總經理負責製的治理結構，並形成精簡、實效的內部管理體係。
集團公司組織機構分為決策領導、業務職能、建設管理、經營開發四個基本模塊。
形成了比較規範的法人治理結構。如圖８７所示決策層為董事會，董事會下設戰略發展委員會、預算委員會、法律谘詢委員會、投資委員會和審計委員會等專門委員會。委員會是在董事會領導下，為董事會提供決策谘詢，對項目公司提供指導和決策谘詢。凡提交董事會討論的議案，均需專門委員會研究，由專門委員會提出決策谘詢意見；在董事會閉會期間，各專門委員會為董事長提供谘詢意見，向董事長負責。
在管理調控機製上，決策領導層對業務職能部門擁有直接領導權，對全資或控股的項目公司（部）通過委派產權代表、總經理、財務總監等方式實行股權式間接領導。業務職能部門對全資或控股的項目公司（部）擁有控製權、指導權、監督權。各項目公司（部）具有獨立管理權和經營權，建設管理項目公司（部）根據建設任務的增加或完成，可適時新增項目公司或由建設管理功能向經營開發功能轉換。
與資產結構相配套的行政組織結構。如圖８８所示。決策領導層為董事會領導下的總經理室，下設９個業務職能部門，負責為集團公司決策領導層服務，並對全資、控股項目公司（部）實施控製、指導。
三、“十五”期間建設計劃簡介
上海申通集團公司的主要經營範圍是上海市的軌道交通規劃、投資、建設、運營管理，按照上海市十五發展規劃，公司製定了“十五”期間的公司建設規劃（即軌道交通建設規劃），如表８２所示。
上述建設計劃的實施，由於政府財政資金有限，主要是依靠社會資金建設。作為承擔政府建設任務的股份製國有公司申通集團，其主要工作是參與製定軌道交通發展規劃，設計好上述項目投融資方式，以有限的財政資金和國有資本，調動廣大的社會資金，參與項目建設，並在其中發揮設計、組織、協調的功能。前麵已有論述，在具體項目實施上，申通是通過獨立的項目公司運作的，麵向的社會投資者的招商也有多種方式和渠道。下麵是部分方式。