人民公社體製瓦解後，我國鄉村社會一度出現無序、混亂狀態。為了擺脫這一局麵，村民自發設計了村民委員會等組織。其在一定意義上符合了國家重新組織鄉村的願望，很快被國家法律所確認，但是在不同的地域發展樣式有所差異。浙江省在推廣村民自治時就表現出“先慢後快，先形式後實質”的獨特樣式。
村民自治不僅僅意味著鄉村政治的發展，同時也極大地促進了鄉村工業經濟的發展，降低了國家梳理鄉村的成本，但是為了適應市場經濟的需要，鄉鎮企業不得不進行私有化的改製。由於鄉鎮企業“去政治化”和“去社區化”的改製，弱化了以往社區集體主義功能，農村社區麵臨著公共物品和公共服務匱乏的困境。浙江省在鄉村工業經濟發展過程中產生的先富階層對鄉村政治舞台的選擇，一定程度緩解了這一困境。實際上，地方政府對村莊公共供給承擔更多責任，有利於從根本上支持村莊自治。如果說《村組法》的頒布實施，隻是表明了國家治理鄉村的態度，那麼，為村莊公共品需求給予更多的支持，則是進一步保障了村民自治的實際可行性。
一、鄉村再組織：村民自治的興起和發展
20世紀70年代末80年代初，隨著家庭聯產承包責任製的推行和國家意識形態的轉換，人民公社體製因失去其賴以存續的組織形態、經濟基礎和意識形態的支持而趨向解體。生產大隊和生產隊等農村基層組織因失去行政權威而陷於癱瘓，調控力下降。很多地方的農村基層社會的治安、公共事務和公益事業等處於無人組織、無人管理的狀態。與此同時，在家庭聯產承包責任製下，農民以家庭為單位取得土地使用權，“交夠國家的、留足集體的、剩下的都是自己的”，個人利益迅速抬頭。由於缺乏新的有效的替代組織體製加以管理，農村中出現了一定程度的失序和混亂狀態。中共中央1982年一號文件在批轉《全國農村工作會議紀要》中指出：“最近以來，由於各種原因，農村一部分社隊基層組織渙散，甚至陷於癱瘓、半癱瘓狀態，致使許多事情無人負責，不良現象在滋長蔓延。這種情況應當引起各級黨委高度重視，在總結完善生產責任製的同時，一定要把這個問題切實解決好。”中共中央文獻研究室編：《三中全會以來重要文獻選編(下)》，人民出版社1982年版，第1061頁。當時社會治安的混亂狀態也可以從以下數據看出：據有關資料顯示，1949—1979年的30年間，全國刑事案件發案率及惡性案件發案率總數都不及1980—1983年這3年的累計數。尤其是1981年的刑事案件發案率更是達到接近萬分之九的曆史新高，在這之前全國刑事案件發案率基本維持在萬分之三左右。據公安部統計，1980年全國立案75萬多起，其中大案5萬多起；1981年立案89萬多起，其中大案6.7萬多起；1982年立案74萬多起，其中大案6.4萬多起。1983年立案總數達61萬多起，其中大案6.5萬多起(劉複之：《“嚴打”就是專政——記小平同誌對嚴厲打擊刑事犯罪的戰略決策》，《法製日報》1992年1月13日)。
顯然，以往由“政權下鄉”和“政黨下鄉”而構成的自上而下的、縱向的鄉村治理體製已經無法應對經濟體製的變動，需要尋找一種能夠適應經濟體製變動的新的治理機製，以此重組農民、重構“村政”。要使包產到戶改革不致流產，必須要有相應的政治製度作保證，需要進行相應的配套的製度創新，於是，村民委員會組織開始應運而生。
(一)村民自治的一般進程
村民自治製度，是在農村經濟體製改革深入發展中產生和形成的新型基層民主製度，也是農村政治管理體製改革和民主政治建設的重要成果。就全國一般情況說，從1980年到現在，可以將其發展分為三個階段：一是萌芽試驗階段，從1980年初村委會誕生至1987年《村組法(試行)》頒布；二是發展完善階段，從1988年《村組法(試行)》實施到1998年《村組法》正式頒布；三是深入發展階段，從1998年《村組法》正式實施至今。
1.村民自治的萌芽試驗階段
試驗是由農民自發開始的。1980年，廣西河池地區的宜山、羅城兩縣的農村，出於社會治安管理的迫切需要，農民們自發組建了新的組織——村民委員會(名稱不統一，有的叫“村組會”，有的叫“議事會”、“村管會”或“治安領導小組”)，以取代瓦解之中的生產大隊、生產隊組織。村委會的功能最初是協助政府維持社會治安，後來逐步擴大為對農村基層社會、政治、經濟、文化生活中的諸多事務的自我管理，村委會的群眾性自治組織的性質逐漸明確起來。村民委員會雖然是群眾自發性組織，但卻很快受到黨和國家的高度重視和充分肯定。村民自治之所以很快得到國家的認可，原因大致有：一是迎合了民主政治建設的需要。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化。在政治上發展民主，建設社會主義民主政治，是中共十一屆三中全會的主要精神之一。二是村民自治可以最大限度地調動農民的積極性，保證農村的穩定和發展。中央在調查自發設立的村委會運作過程中發現，村委會在調解民間糾紛、維護社會秩序、辦好公共事務和公共事業方麵起到了很大的作用。三是村委會是群眾性自發組織，在很大程度上減輕了國家財政壓力，支持了城市現代化建設。
1982年12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的新《憲法》第一百一十一條規定，村委會是群眾性自治組織，主任、副主任和委員由村民選舉產生。至此，村民委員會的地位受到憲法的保護。不久，全國各地根據憲法要求，進行了政社分開和建立村民委員會的試點。1983年10月，中共中央、國務院《關於實行政社分開建立鄉政府的通知》宣布人民公社體製解體。隨後，村民委員會的建立進入了普遍的、具體的實施階段。1983年到1986年9月，全國共設立村委會948628個。1986年9月，中共中央和國務院發出了《關於加強農村基層政權建設工作的通知》。《通知》在強調進一步加強農村基層政權的同時，對如何搞好村民委員會建設給予了高度重視，同時責成國家民政部門負責村委會建設的日常工作。國家的高度重視推動了村民自治的興起，到1987年《村組法(試行)》頒布之前，除個別省份以外，全國農村絕大多數地區普遍設立了村民委員會。
2.村民自治的發展完善階段
1987年11月六屆全國人大常委會第二十三次會議以“十三大”精神為指導，正式頒布了《村組法(試行)》，進一步明確了村委會的性質、地位、職責、產生方式、工作方式等，人民公社體製開始被“鄉政村治”體製正式取代。到1989年底，全國有14個省(市、自治區)在試點的基礎上開始依法選舉村委會幹部，村民自治進入了發展完善階段。
為了積極穩妥地推進村民自治，1990年9月26日，民政部發出了《關於在全國農村開展村民自治示範活動的通知》。之後，全國各地普遍開展了村民自治示範活動。1994年2月，民政部又發布了《全國農村村民自治示範活動指導綱要(試行)》，對村民自治示範活動的目標、任務、指導方針、具體措施等作了全麵而又係統的規定，並第一次明確提出要建立民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等四項民主製度。1994年10月，中央召開了全國農村基層組織建設工作會議，接著又頒發了《關於加強農村基層組織建設的通知》，提出了新時期加強農村基層組織建設的目標、重點和政策措施，還明確提出完善村民選舉、村民議事、村務公開、村規民約等各項製度，使村民自治的內容和形式進一步完善，從而使全國的村民自治示範活動開始逐步走向規範化和製度化。1995年底，全國有29個省(市、自治區)確定了村民自治示範縣、市63個，示範鄉鎮3917個，示範村82266個，形成了省有示範縣、市，地區(市)有示範鄉鎮，縣、市有示範村的格局。在村民自治模範單位的影響和促進下，全國村民自治活動不斷深入，四項民主製度進一步健全。截至1998年6月，全國共有25個省(市、自治區)的人大常委會相繼頒布了《村民委員會組織法(試行)》實施辦法。福建、江蘇、遼寧、貴州、湖南、河北、內蒙等7個省、自治區還先後專門製定了《村委會選舉辦法》，全國普遍完成了兩屆村委會選舉。徐增陽、陳福衛：《村民自治的內涵、意義與發展曆程》，《人口與計劃生育》2005年第5期。
3.村民自治的深入發展階段
1997年9月，黨的“十五大”報告突出強調要擴大基層民主。1998年10月《中共中央關於農業和農村工作若幹重大問題的決定》指出，擴大農村基層民主，實行村民自治，是黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造。《決定》還要求全麵推進村級民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。“十五大”報告和十五屆三中全會《決定》，為村民自治的全麵推行和深入開展提供了宏觀政策支持。
從1998年下半年開始，九屆全國人大常委會經過廣泛征求意見和深入調查研究，對已試行十年的《村組法（試行）》進行了第三次審議修改，並於同年11月4日正式頒布實施。與《村組法(試行)》相比，《村組法》主要完善了村委會的選舉程序：第一，明確直接選舉，具體表現為，村民直接選舉選舉委員會，村民直接提名候選人，村民直接正式選舉。第二，實行公平、公開競爭。為了保證直選的公平、公開競爭，《村組法》規定：村委會主任、副主任、委員必須差額選舉；有效投票必須雙過半，即有選舉權的村民的過半數投票，選舉有效，候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票，始得當選；村民能夠充分了解候選人；實行秘密投票。第三，規定了罷免與處罰程序。關於村委會成員的罷免問題，《村組法(試行)》中僅規定了“村民會議有權撤換和補選村民委員會成員”，對於罷免的依據、罷免程序的啟動及運作方式都沒有做出明確的規定，實際執行中不易操作。此外，對於村委會選舉中哪此行為屬於違法行為，違法行為由誰處理、如何處理也都沒有規定。這些問題在《村組法》中一定程度上得到了解決。
(二)村民自治在浙江的發展過程和樣式
自從村民自治被法律正式確認下來，作為一項製度其便開始具有了普遍的規範意義，但作為一種實踐形態，其發展在不同的地域和階段卻呈現出各自不同的特征和進程。改革30年，浙江省的村民自治就顯示了其與眾不同的發展樣式、發展過程。
1.穩步推進，尋求突破(1978—1997)
(1)以試點為先導，穩妥推進“鄉政村治”格局(1978—1987)。1982年4月，中共中央、國務院發出《關於〈憲法〉(修改草案)中規定農村人民公社政社分開問題的通知》，決定改變人民公社政社合一的管理體製，實行政社分開，設立鄉人民政府；人民公社作為集體經濟組織，不再兼負政權職能。《通知》要求各地必須有領導、有準備、有計劃、有步驟、有秩序地進行政社分開工作。根據《通知》精神，中共浙江省委、省人民政府開始準備工作，先是派出工作組，赴桐鄉縣就政社分開問題進行調查。在摸清該縣現有公社的數量、規模、組織設置、人員配置等情況的同時，就未來鄉鎮政權的規模、任務、組織設置、人員配置等問題充分聽取幹部群眾的意見。工作組向省委、省政府提出了具體意見和建議。隨後，省委、省政府又確定在金華地區的蘭溪縣和金華市(縣級市)，率先進行政社分開、建立鄉鎮人民政府的試點，以摸索經驗。
1983年1月上旬，浙江省委在工作會議上對改革“政社合一”的人民公社體製進行了部署。會議肯定了金華地區大部分縣所進行的撤銷人民公社、恢複鄉村建製的試點經驗，認為這一改革適應了農村生產關係的新變化，“有利於合作社經濟建設、政權建設和黨的建設”。會議要求從1983年春天開始，全省各地都要抓緊進行試點，每個地區都要幫助一個縣取得在全縣範圍內進行這項改革的經驗，然後有步驟、有秩序地全麵展開。省委工作會議後，各地區試點工作迅速鋪開。到同年6月底，全省已有479個人民公社開展了試點工作，其中完成撤社建鄉任務的有260個，特別是金華的蘭溪縣和寧波的鄞縣，已在全縣範圍內完成撤銷人民公社、恢複建立鄉政府的任務。在總結各地試點經驗的基礎上，當年7月，省委、省政府又發出《關於政社分設若幹問題的意見》，對浙江省農村政社分設問題作了規範：一般是將原來的人民公社恢複為鄉或鎮的建製(一些地域偏大的公社也可分為兩個鄉)，分別建立中共鄉(鎮)委員會、鄉(鎮)人民政府和鄉鎮經濟聯合社；把原來的生產大隊恢複為行政村，分別建立村黨支部、村民委員會和村經濟合作社；原來的生產隊由於經濟管理職能已由村和承包戶分別承擔，一般都改建為村民小組，也有的兼作生產管理小組。同年10月，中共中央、國務院《關於實行政社分開建立鄉政府的通知》下達後，省委、省政府又及時總結前一時期的試點經驗，要求各級黨委、政府加強領導，按照中央、國務院的要求，全麵開展政社分開、建立鄉(鎮)政府的工作。到1984年9月底，浙江省政社分開、建立鄉(鎮)政府的工作全麵完成。全省原有鄉級建製的人民公社2985個，政社分設後，改設3041個鄉(其中民族鄉14個)；全省原有鎮級建製的人民公社178個，政社分設後，改設235個鎮，其中新建鎮57個。另據1986年《中國農業年鑒》統計，實現政社分開後，浙江共建立村委會43307個，多數村進行了村委會選舉和換屆選舉，有的村還建立了村代表會製度，如黃岩縣1987年有80％的村建立了村代會製度。浙江改革開放課題組：《浙江改革開放史：1978.12—2003.12》，中共黨史出版社2006年版，第104頁。
至此，長達20多年的人民公社“政社合一”的行政管理體製和“三級所有，隊為基礎”的經濟管理體製被廢除，農村基層長期存在的黨政不分、政社不分的狀況明顯改變，經濟建設、政權建設和黨的建設都得到加強。
(2)以選舉為突破口，廣泛開展村民自治示範活動(1988—1997)。1987年11月24日《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》(以下簡稱《村組法(試行)》)頒布，並於1988年6月1日試行。為貫徹《村組法(試行)》，1988年11月28日，浙江省人大常委會通過了《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法(試行)〉辦法》，成為繼福建省後全國第二個頒布實施辦法的省份。截至1997年底，全省共計有村委會43163個，各地按民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的要求，廣泛開展了村民自治示範活動。其中，村委會選舉成績顯著。到1998年，全省絕大部分村已經完成3～4屆村委會的換屆選舉。與以往相比，這一時期的村委會選舉實現了以下突破：一是優化了村幹部結構，村委會幹部年輕化了。例如，1993年底，寧波市村委會成員的平均年齡是43.2歲；1995年安吉縣全縣263名村黨支部書記中，35歲以下的占23.9%，高中以上文化程度的占26.3%。另外，一批經濟能人被選為村幹部，例如在椒江市1992—1993年度村委會換屆選舉中，各類廠長(經理)218人當選為村委會幹部，占當選幹部總數的21.8％，這一比例當時在全國尚屬少見，反映了浙江省民營經濟對村委會選舉的影響。二是村民參與的積極性明顯提高。一個典型事例是，蕭山市在深圳打工的農民1993年春節前包機20架回鄉，其中有8架包機的村民是專程回鄉參加村委會換屆選舉的。三是村委會選舉的競爭力增強。例如，寧波市1996年新當選的村委會主任有2260名，占總數的49.9％，委員3396名，占總數的41.3％。這表明了一個“能者上、劣者下”優勝劣汰的選舉競爭機製在寧波初步形成。房寧等主編：《浙江經驗與中國發展》(政府管理卷)，社會科學文獻出版社2007年版，第162—163頁。
與全國其他省份相比，浙江省的村民自治在這個階段主要有以下幾個特征：首先，總體發展比較緩慢，缺乏製度創新，主要表現為立法滯後。以村委會選舉的不足為例，在《村組法》試行期間，許多省份都製定了村委會選舉辦法，而浙江省隻在省實施辦法中做了有關規定。其次，以試點為先導，穩步推進。最後，由於民主程度不高，全省著力以民主選舉作為突破口。在此時期，浙江農村基層民主建設存在重視外部組織、相對忽視自治製度和自治功能等問題，行政色彩比較重。此外，此時村委會選舉剛起步，製度設計比較簡單粗糙，民主程度還不高。1993年，國家民政部在《中國農村村民委員會換屆選舉製度》一書中，將村級選舉人員的產生方式歸納為七種，並將浙江省歸在由村黨支部提名產生的類別中，認為這在浙江省具有普遍性。而在村委會候選人的產生方式上，浙江省一般采取先由村黨支部提名，然後報鄉、鎮審查確認的辦法。在過去相當長的時間裏，浙江省各級地方政府對村委會選舉一直處於被動應付的狀態，按照民政部的三個指標(差額、競選和秘密劃票)來衡量，浙江省落後於其他一些省。但是，浙江省村民自治在《村組法》正式頒布實施後，開始進入後來居上的態勢，全省各地逐步興起製度創新的高潮，開始以民主選舉為突破口。例如，1988年11月28日浙江省人大常委會通過了《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法(試行)〉辦法》，成為繼福建省後全國第二個頒布實施辦法的省份。