2.積極探索，大膽創新(1998年至今)
浙江省農村基層民主政治建設到了1998年左右呈後來居上之勢，以迅猛發展之勢和勇於創新之舉充分顯示了“後發力”。在這一階段中，浙江省基層民主政治的突出特點是在科學發展觀的指導下，大膽創新，以完善立法和製度創新為核心，積極拓展民主、自治的廣度和深度。主要表現為：
(1)規範基層民主法製建設。隨著農村基層民主的加速發展，浙江省委、省政府在廣泛調研的基礎上，總結經驗，規範程序。1999年浙江省頒布了《村組法》實施辦法和《村民委員會選舉辦法》，對村委會選舉作出了具體規定，增強了選舉的規範性和可操作性。2004年浙江省又對《村民委員會選舉辦法》作了修訂。新修訂的選舉辦法在立法理念和可操作性方麵走在全國前列，尤其對完善村委會選舉程序、降低基層民主運行成本、排除賄選幹擾等作了新規定，為進一步保障和規範村委會選舉奠定了基礎。2005年4月，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳下發了《浙江省村級組織工作規則(試行)》，這是全國第一個由省級正式出台規範村級組織的工作規則。《規則》共分八章，涉及重大村務決策、民主懇談會、創業承諾、經濟責任審計、村務公開、工程建設招投標製等焦點問題；同年6月又下發了《關於進一步健全完善村務公開和民主管理製度的通知》。這兩個法規文件的出台，受到國內一些媒體和專家的廣泛推崇。
(2)鼓勵基層民主製度創新。1998年之後，浙江省委、省政府積極鼓勵製度創新，隨後，浙江省基層民主政治創新全麵開花。例如，在民主選舉方麵，浙江省不僅全麵實行由村民直接選舉村委會的“海推直選”，而且還有杭州市餘杭區的“自薦海選”；在民主決策方麵有享有盛譽的溫嶺“民主懇談”；在民主管理方麵，有金華的村務公開、餘杭的“雙述”“雙評”、溫州“協議村官”等；在民主監督方麵，有武義探索的村務監督委員會製度、新昌推出的“村務公約”等。這些製度創新成果，很多被中央逐步吸納而演變成全國性製度。
經過近30年的努力，浙江省基層鄉村民主建設取得了令人矚目的成就。餘杭、餘姚、瑞安等8個縣(市)被國家民政部授予“全國村民自治模範縣(市、區)”稱號。總體上，浙江省在村級民主建設方麵已經已走在全國前列。
二、村莊治理的新問題
從前述可見，人民公社體製的優點在於能夠動員廣大農民投入龐大的農村基礎設施建設並動用農民自己的力量供給鄉村公共產品，包括利用集體經濟力量實現鄉村社區成員的最低生存保障。但是由於這種製度是來自政府自上而下的推動，而不是鄉村社會政治經濟發展的自然結果，因而一方麵導致國家維護成本的不斷攀升，另一方麵，也嚴重挫傷了農民的生產主動性、積極性，所以，人民公社製度最終因其難以克服的體製缺陷而瓦解。人民公社的解體，很大程度是由實行聯產承包製直接引發的。
家庭聯產承包責任製的確立，雖然改變了人民公社體製下集體和國家主導村莊經濟的狀況，重新恢複了農民個人和家庭在經濟生活中的主體地位，使農民完成了由被動的生產者向主動的生產經營者的轉變，成為市場的主體一方，促進了農業的增長。但是，它同時也把鄉村社會公共產品供給的負擔轉嫁給了已成為生產經營主體的農戶。在人民公社時期，農村公共品的供給是通過集體化的方式進行的，並取得了可喜的成績。首先，在農村水利建設方麵，在人民公社的短短20多年時間裏，中國耕地的可灌溉麵積即從18%上升到48%，這48%的耕地生產了全國70%以上的糧食。20多年人民公社在農田水利建設上取得的成就，遠遠超過了數千年小農經濟在農田水利上的成就。其次，從社會治安方麵來講，人民公社時期的階級鬥爭話語與社會相對的少流動，也使農村的治安情況良好。另外，這一時期農村在教育和醫療上也取得了公認的成就(賀雪峰：《中國農村社會轉型及其困境》，《東嶽論叢》2006年第2期)。1983年人民公社撤銷後，建立了鄉鎮政府，並設立鄉鎮財政。為了支持城市的全麵改革，順利實現城市社會的誘致性製度變遷，誘致性製度變遷，指的是現行製度安排的變更或替代，或者是新製度安排的創造，它由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。與此相反，強製性製度變遷由政府命令和法律引入和實行。誘致性製度變遷必須由某種在原有製度安排下無法得到的獲利機會引起。然而，強製性製度變遷可以純粹因在不同選民集團之間對現有收入進行再分配而發生(方正鬆：《農村公共產品供給製度的誘致性變遷與政府職能轉換》，《理論月刊》2008年第6期)。國家財政沒有足夠的財力支持鄉鎮政府和鄉村公共事業建設，這樣鄉鎮範圍的相當一部分公共事業和村範圍的全部公共事業供給開始轉向“鄉政村治”的農村社區(由村委會組織)。
為此，《村組法》在立法時就顧及了集體經濟，《村組法》第五條曾經規定：“村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體製，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合夥的合法的財產權與其他合法的權利和利益。”希望通過發展鄉鎮集體工業經濟來彌補農村社區公共產品國家供給的不足。事實表明，在20世紀八九十年代，鄉鎮集體經濟發展的強弱的確與社區社會服務功能好壞成正相關。問題是，隨著市場經濟的席卷而來，農村經濟，特別是鄉鎮集體經濟自然無法躲避市場的衝擊，集體經濟先後開始了“私有化”改製，農村社區隨之失去了強大的資金保障，鄉鎮公共事業和村莊公共事業麵臨新的困境。
浙江農村社區也不例外。由於浙江在改革初期就比較重視發展集體工業經濟，村莊工業經濟與村莊公共需求的滿足之間自然形成了某種聯係。就前者而言，整個村莊工業經濟(鄉鎮企業)在實際發展過程中，形成了以浙北為代表的集體工業經濟和以溫州、台州為代表的家庭工業經濟，因此，它們各自與村莊公共需求之間的關係也有所不同。
(一)以浙北為代表的鄉鎮企業發展及其改製效應
浙北鄉鎮企業類似於“蘇南模式”，是一種通過發展鄉鎮企業進行非農化發展的方式。其主要特征是：農民依靠自己的力量發展鄉鎮企業，鄉鎮企業的所有製結構以集體經濟為主。以嘉興為例，1994年共有鄉鎮企業558個，資本金總計73116萬，其中個人家庭資金為21006萬元，占總資本28.73％，集體為36687萬元，占總資本50.18％。此處數據根據《浙江省鄉鎮企業統計年鑒》(1995年)相關數據換算而來。
集體鄉鎮企業天生具有“社區化”和“行政化”的特征。首先，它源於20世紀50年代“社隊企業”。在合作化和公社化後，為了緩解人地矛盾，一些社隊組織利用集體積累資金、剩餘勞動力、土地等生產要素，興辦起農村工業，開始叫做“公社企業”，1961年經濟進入調整時期，農村工業改名為“社隊企業”。1984年，隨著公社和大隊建製的撤銷，農村工業再度更名為“鄉鎮企業”。其次，鄉鎮的形成和發展都與基層政府保持著千絲萬縷的聯係。“在作為鄉鎮企業主體的集體企業，以及由其改製而來或新建的股份合作製企業當中，社區成員是理論上的所有者，但由於作為初始委托人的社區成員事實上缺乏行為能力，作為所有者實際代表的社區政府往往是企業事實上的所有者，企業的廠長(經理)一般都由其任命，對職工的聘用和辭退等也有相當大的決定權。因此社區政府介入對企業的決策往往具有導向性的作用。”阮學金、張軍：《鄉鎮企業的社區性格和空間集聚》，《地理學與國土研究》1999年第1期。
這種類型的鄉鎮企業在初創階段利大於弊，主要表現在：社區政府在企業創辦中為企業籌措資金、解決勞動力來源，解決企業的場所(用地)，為集體企業辦理手續，以及為企業提供各種擔保；在決策上，為企業當參謀，主要側重於重大問題決策，如企業領導人的選拔和更替、長期投資、企業利潤分配等；在服務上，為企業提供各種國內外信息，疏通產供銷渠道，在企業的經濟聯合中牽線搭橋。在沿海地區(廣東、江蘇和山東等省)，多數鄉鎮都設立對外經濟辦公室或類似的機構為企業提供各種服務。如為外商提供一係列政策法規及投資環境的谘詢，代外商介紹合作夥伴，找生產廠房及辦公場所，代擬項目可行性研究報告、合同、章程，代物色各類企業人才，組織各類業務洽談會及展銷會等(武拉平：《發達地區鄉村集體企業的社區性及其改革》，《河北學刊》1999年第5期)。進入20世紀90年代後，隨著市場經濟的發展，集體鄉鎮企業發展日漸緩慢並為很多學者所詬病。他們認為，鄉鎮企業最大的弊端就是產權模糊，而產權模糊在實際運作中往往會造成無人負責的局麵，加之，為了實現充分就業、以工補農、社會福利等社區目標，基層政府往往直接卷入企業經營，造成政企不分等行為。首先，政府代行市場的職能原本就是特定政治經濟體製下的產物，在市場獲得成長並有能力配置基本資源以後，政府配置資源能力的局限性便開始凸顯出來，政府由於其自身製度機製的限製永遠無法趕上市場的變化。其次，市場的千變萬化要求企業具有靈敏的應變能力，技術的快速發展促使企業不斷進行技術更新，所有這些都要求企業具有獨立自主的地位、發展的眼光、追趕市場變化和技術進步的能力(預見力、支付能力和管理經驗)；而在政府全麵控製的鄉鎮企業特別是鄉鎮集體企業裏，所缺乏的正是這些。第三，政府是一個多目的組織，在其對企業的控製中，也將政府的多目的貫穿於企業的經營策略中，這樣贏利便不再是企業活動的唯一目標，進而與企業目標形成衝突。邱澤奇：《鄉鎮企業改製與地方威權主義的終結》，《社會學研究》1999年第3期。
為此，鄉鎮企業需要進行旨在消解集體或社區所有製的產權改革。在政府的支持下，20世紀90年代中後期，大多數鄉村集體企業開始實行自上而下的改製。改製的核心就是產權集中化、私有化，將所有權集中於經營者個人或少數經營層。實踐中，鄉鎮集體企業的初次改製既不徹底，也不規範。大多數鄉鎮企業在改製中留了集體股份，全員入股現象較普遍，土地、房產等仍屬集體所有，改製的效果也不明顯，因此鄉鎮企業大多都進行了二次改製。在改製過程中，雖然許多鄉鎮企業的名稱和工商登記沒有變更，但企業實質上已變為私營企業和私人控股的有限公司或股份合作企業。二次改製徹底打破了社區政府產權，最終確立私人作為獨立主體的產權製度，同時也徹底瓦解了鄉鎮企業的集體製度，逐步確立了私人所有的產權製度。例如在嘉興，從1997年開始，集體產權比例開始明顯下降，私人產權比例明顯上升；1997—1999年，集體產權比例分別為29.58％、23.71％、15.39％，而私人產權比例則為39.34％、39.92％、44.56％。數據根據《浙江省鄉鎮企業統計年鑒》(1998—2000年)相關數據換算而來。
集體產權的鄉鎮企業的典型特征是“社區化”和“行政化”，但隨著企業改製的完成，企業“社區化”和“行政化”色彩開始消失，這意味著既有的社會結構，以及社區的公共生活開始麵臨新的轉型。
首先，“村企同構”的格局解體。所謂“村企同構”，主要是從企業管理層構成角度而言的，是指集體產權結構下，企業的決策者或經營者往往由鄉、村的黨政領導充當。在這種結構中，政治精英和經濟精英的身份是高度重合的，傳統組織與現代產業組織卻有很高的整合性，村莊中出現的新的社會分類角色——“黨委或支部書記—董事長”、“村長—總經理”(在單一家族的村莊中他們還可能是族家長)便成了聯結和協調各係統的平衡點。他們是村莊裏的精英人物，既是村莊“黨政企”權力的執掌者，也是協調各係統的中間人。在村莊中可以看到，村政組織者的角色使他們在領導企業時，不會導致企業的經濟行為隻遵循經濟原則而偏離社區利益太遠；而企業家的角色又使他們不會完全為了政治的或社區的利益，而使企業在經濟上損失太大。同時，因為他們既是黨政組織在村莊的代表，掌握著村莊與外界的各種關係，又是村民降任於斯的村莊帶頭人，這種雙重的角色還使他們實際地維係著村莊各類組織之間，以及村莊與村民、村民與外來人、村莊與外部市場體係和地方行政體係之間的關係。折曉葉：《村莊邊界的多元化——經濟邊界開放與社會邊界封閉的衝突與共生》，《中國社會科學》1996年第3期。
“村企同構”的形成與鄉村集體企業起源密不可分。集體所有製的緣起可以追溯到農業合作化時期，但作為一種製度，卻成型於人民公社化時期。人民公社體製的重要內容之一就是“三級所有，隊為基礎”的集體所有製，它不承認生產資料的私人占有，所有生產資料根據具體情形分屬生產小隊、生產大隊和人民公社所有；生產小隊為基本財務核算單位，每個勞動者根據其在集體中的貢獻大小(譬如勞動類型和時間長短)從集體的收益中分配收益。但是，這種“集體所有”與人們所理解的“社區成員集體所有”並不是一個概念。後者可以被認為是這樣一種體製，即社區內的所有農戶或者農民都擁有對財產的支配權，並可以通過特定的管理方式或者手段行使其對財產的支配權利。而前者中，財產的支配權主要集中在生產小隊、生產大隊和人民公社的幹部集團手中，幹部集團對這些集體財產基本上具有全權處置權，形成一種地方的集權體製。當人民公社時期的社隊企業被改稱為鄉鎮企業時，這種幹部集團對集體財產的所有權製度並沒有隨之改變，而是沿襲了下來。當人民公社體製在1984年前後全麵解體之後，原來“三級所有，隊為基礎”的集體所有製部分地變動了，譬如，土地承包給了農民，一些生產資料賣給了農民，但是鄉鎮企業的支配權仍然留給了鄉鎮和村的幹部集團。與此同時，盡管集權體製由於農業生產活動的逐步自由化而受到影響，但在鄉鎮和村的鄉鎮企業中，集權體製卻得到了保留。邱澤奇：《鄉鎮企業改製與地方威權主義的終結》，《社會學研究》1999年第3期。
具有“村企同構”特征的鄉鎮企業內部分化程度一般是比較低的。因為，第一，鄉鎮社區內的鄉鎮企業之間的分化受到鄉鎮政府的嚴格控製。由於鄉鎮政府的一個很重要的目標就是提高社區成員的福利水平和保持收入平等，所以政府必然會對社區內的不同鄉鎮企業的收入分配實行嚴格的幹預。政府采用較多的是總量控製的方法，企業每月的工資支付都要由鄉政府批準，而且對高於標準工資的部分采取征收獎金稅的辦法。雖然幹預的手段多種多樣，但結果往往是相同的，即防止了企業之間收入分配過分懸殊的出現。第二，改製前的鄉鎮企業之間的差距客觀上受到了社會的控製。由於存在著單位製的管理模式，毛丹於2000年率先提出使用“單位化”模式來解釋一些農村社區政治格局，認為：“一些鄉村地區，通常是集體經濟、鄉村工業經濟較為發達的地區，先是經曆了改革以前以城市化為目標、縮小城鄉差別的社會動員，複有改革以來發展鄉鎮企業、以小城鎮化方式推進城市化的努力，因而在組織生產和生活中更傾向於從城市企業和城市社會中獲得示範。可能與這一背景有關，這一類鄉村地區出現了對城市化生活和城市單位的模範，出現了企業單位化甚至村落單位化的情況。”(毛丹：《村落變遷中的單位化》，《浙江社會科學》2007年第4期)企業領導同時是政府官員，因此在他們的眼中，企業的社會關係比經濟利益關係具有更重要的作用。一個企業如果發展較好，實現贏利，許多人就會通過鄉村社會龐大的社會關係網進入到該企業，而這一部分人往往是缺乏能力和技術、隻是具有一定社會關係的人。第三，由於鄉鎮企業的家族特征，企業成員從思想和理念上隻能接受一種近乎平均主義的分配模式。企業職工的實際貢獻、技術水平、業務能力等在他們的內部分層中並沒有發揮多大的作用。潘子江、武中哲：《鄉鎮企業改製與內部社會分化》，《廣西社會科學》2001年第4期。