平均地權的目標，是實現“地盡其利，地利共享”。孫中山從自然法的觀點，論證了土地應歸為公有，而不該歸私人壟斷。他認為：“原夫土地公有，實為精確不磨之論。人類發生之前，土地已自然存在，人類消滅以後，土地必長此存留。可見土地實為社會所有，人於其間又惡得而私之耶。”“欲求生產分配之平均，亦必先將土地收回公有，而後始可謀社會永遠之幸福也。”
一般說來，實現土地國有的途徑有三：一是“稅去地主”，用征收地價稅和土地增值稅的辦法，實行土地國有；二是“買去地主”，用收買的辦法，把地主的土地變為國有土地；三是“踢去地主”，用強製手段沒收地主的土地歸國家所有。
孫中山的平均地權主張，主要是采取第一條途徑，但也不排斥後兩條途徑。其設想的具體步驟和方法是：“規定地價，照價征稅，照價收買，漲價歸公。”地價由地主自報並登記在冊。地價稅采用累進稅法，地價愈高，其稅愈重。照價收買的規定可使地主在呈報地價時不願少報也不敢多報，少報怕政府照價收買，吃地價的虧；多報怕政府照地價抽稅，吃重稅的虧。漲價歸公，“其現有之地價，仍屬原主所有；其革命後社會改良進步之增價，則歸於國家，為國民所共享。”
1912年年初，孫中山出任中華民國臨時大總統時，曾提議試行平均地權，但由於意見不一，南京臨時政府未能頒布有關平均地權的法令或措施。1912年4月1日，他辭去臨時大總統職務的當天，發表以“民生主義與社會革命”為主題的演說，強調“若能將平均地權做到，那麼社會革命已成七八分了”。
此後，孫中山一有機會，就把實施平均地權綱領提到議事日程上來。
1921年5月，孫中山在廣州就任非常大總統後，曾設立土地局，著手整理田土，並邀請德國土地問題專家單維廉博士來華，研討地價稅問題，但因陳炯明叛變而中止。1923年2月，孫中山在廣州重建大元帥府，設立廣東全省經界總局，著手屋宇田土清丈登記，製定土地稅條例，並再次聘請單維廉為顧問，襄助其事。當時擬定的《土地登記測量及征稅條例草案》，規定土地增值稅當為100％，即土地所有之增價當征其全數，歸諸公家。該規定還強調要有相應的經濟製裁措施，而斷無調和遷就之餘地。
正在此際，國共兩黨合作正式開始。在1924年1月中國國民黨第一次全國代表大會上通過的“宣言”中，將“平均地權”的重心，放在解決農村土地問題上。“宣言”明確指出：“中國以農立國，而全國各階級所受痛苦，以農民為尤甚。國民黨之主張則以農民之缺乏田地淪為佃戶者，國家當給以土地，資其耕作。”
國民黨“一大”閉幕之翌日（1924年1月31日），國民黨中央決定設立農民部，孫中山提名老同盟會員、中國共產黨黨員林祖涵（林伯渠）出任部長，彭湃為秘書。
孫中山還親自審定公布《農民協會章程》，創辦“農民運動講習所”。孫中山在講習所第一屆畢業典禮上發表了“耕者要有其田”的演講，論述了“耕者有其田”的必要性和緊迫性。他說：“民生主義真是達到目的，農民問題真是完全解決，是要‘耕者有其田’，那才算是我們對於農民問題的最終結果。”因為“中國的人口，農民是占大多數，至少有八九成，但是他們由很辛苦勤勞得來的糧食，被地主奪取大半，自己得到手的幾乎不能夠自養，這是很不公平的”。他一再強調：“這是一個很重大的問題，我們應該馬上用政治和法律來解決。如果不能解決這個問題，民生問題便無從解決。”
至於如何實現“耕者有其田”，孫中山主張通過立法手段“和平解決”，“讓農民可以得利，地主不受損失”，做到“兩不吃虧”。同時，孫中山也考慮過另一種辦法，即“仿效俄國的急進辦法，把所有的田地馬上拿來充公，分給農民”。隻是認為當時條件還“沒有預備”，不能馬上拿來實行。
孫中山在1924年11月北上前夕，親自簽署了“二五減租”令，“即減少農民現納租稅——從百分之五十中減少百分之二十五”，作為實現耕者有其田的一個重要步驟。但該法令尚未貫徹，孫中山即去世。
蔣介石政府在大陸的土地製度變革
這裏從三個方麵介紹：一是國民黨政府的土地政策的發展與演變；二是蔣介石政府在大陸實行的土地製度變革；三是對其失敗的緣由進行檢討。
一、土地政策的發展和演變
1924年7月，國民黨“一大”宣言將孫中山“平均地權”的思想，以正式文件規定公布，使其成為《建國大綱》和《對內政策》的重要施政方針。1926年10月，國民黨第二屆中央執行委員會及各省區聯席會議《關於本黨最近政綱決議案》，開始提出比較具體的措施，如“減輕佃農田租百分之二十五”，即“二五減租”政策，以及“設立省縣農民銀行，以貸款給農民”等。